گزارش معاونت رفاه وزارت کار نشان می‌دهد
حاشیه‌نشینی؛ پنج اولویت اصلی آسیب‌های اجتماعی
اواخر آبان ماه بود که خبر اقدام خودسوزی یک زن ساکن بندرعباس رسانه‌ای شد. زنی که پس از تخریب خانه‌اش توسط ماموران شهرداری این شهر دست به آخرین واکنشی زد که در توانش بود. پس از تخریب و خودسوزی و نشر گسترده خبر گروهی به «دلجویی» از او و خانواده‌اش رفتند. اقدام این زن سروصدایی ایجاد کرد که ریشه در خبری قبل‌تر از آن داشت؛ اتفاقی مشابه در تخریب خانه‌ای در کرمانشاه که با مرگ آسیه پناهی همراه شد. در آن حادثه خردادماه استفاده از گاز اشک‌آور با تخریب همراه شده بود و کمی بعد خبر فوت زنی که تلاش داشت سد راه تخریب آلونکش شود، رسید. هر دوی این ماجراها مربوط به مساله حاشیه‌نشینی بود و ساخت‌وسازهای غیرمجاز. مساله‌ای که سال‌هاست مدام پررنگ‌تر شده است و امسال با مرگ یک زن و بعد اقدام به خودسوزی یک زن دیگر در دو نقطه کاملا متفاوت کشور دوباره آن را تبدیل به اخبار رسانه‌ها کرد. آنچه در این بخش می‌خوانید گزارشی است که توسط معاونت رفاه وزارت کار، تعاون و رفاه اجتماعی تهیه شده است. گزارشی که نشان می‌دهد رشد حاشیه‌نشینی در ایران و جهان چطور تبدیل به مساله‌ای شده است که نمی‌شود و نباید از کنار آن عبور کرد.
در سال ۱۳۹۶، در حوزه مدیریت آسیب‌های اجتماعی، اولویت‌های پنج‌گانه کشور شامل اعتیاد، حاشیه‌نشینی، طلاق، مفاسد اخلاقی و احصای مناطق بحران‌خیز در کشور تعیین و به تایید رهبر معظم انقلاب رسید. اوایل مهر سال جاری نمایندگان معاونت رفاه اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در نشستی شرکت کردند که در آن موضوع حاشیه‌نشینی و فقر شهری در کشورهای عضو سازمان همکاری‌های اسلامی مورد بررسی قرار گرفت. در این رویداد، که پانزدهمین نشست کارگروه مبارزه با فقر کومسک (کمیته دائمی همکاری‌های اقتصادی و تجاری سازمان همکاری اسلامی) بود و به دلیل همه‌گیری جهانی کرونا به صورت مجازی برگزار شد، علاوه بر نمایندگان کومسک و تعدادی از کشورهای عضو، برخی از متخصصان دانشگاهی حوزه فقر شهری و نمایندگان بانک جهانی نیز حضور داشتند. این گزارش، به بهانه برگزاری این نشست و با استفاده از محتوای ارایه شده در آن، در کنار نتایج سایر تحقیقات ارایه شده در خصوص حاشیه‌نشینی در ایران و جهان، به بررسی ابعاد مساله افزایش فقر شهری و حاشیه‌نشینی می‌پردازد. بر اساس یافته‌ها، بررسی جغرافیای فقر نشان می‌دهد که در بسیاری از نقاط جهان در سال‌های اخیر فقر شهری به مساله‌ای چالش‌برانگیزتر از فقر روستایی تبدیل شده و مرزهای فقر هر چه بیشتر به سمت حاشیه شهرها گسترش یافته است. اگر چه در بسیاری از کشورها میانه درآمد در روستاها همچنان پایین‌تر است ولی درصد جمعیت زیر خط فقر در شهرها نسبت به روستاها بالاتر بوده و به نحو فزاینده‌ای رو به افزایش است. جمعیت حاشیه‌نشین در جهان که در دهه ۱۹۹۰، حدود ۶۸۹ میلیون نفر بوده، تا سال ۲۰۱۴، به ۸۸۰ میلیون نفر رسید. تحلیل‌ها همچنین نشان می‌دهد که گرچه رشد اقتصادی فقر مطلق را در کشورها کاهش می‌دهد اما نه تنها باعث کاهش فقر شهری نشده، بلکه در برخی کشورها با رشد حاشیه‌نشینی همراه بوده است.
حاشیه‌نشینی و شهری شدن فقر
نرخ شهرنشینی که دهه‌هاست با سرعت در حال افزایش بوده است، در دهه جاری برای اولین بار به بالای ۵۰ درصد رسید. اما بخش زیادی از جمعیت افزوده شده به شهرها، به خصوص در دو دهه اخیر و در کشورهای در حال توسعه، به حاشیه کشانده شده‌اند و امروز بیش از یک میلیارد نفر در حاشیه شهرها، و به خصوص در مناطق کلانشهری آسیا، آفریقا و امریکای لاتین، زندگی می‌کنند. افزایش فقر شهری تا حدی بوده است که اگر چه در بسیاری از کشورها میانه درآمد در روستاها همچنان پایین‌تر است ولی مساله فقر و حاشیه‌نشینی در شهرها بسیار چالش‌برانگیزتر شده و درصد جمعیت زیر خط فقر در شهرها نسبت به روستاها بالاتر و رو به افزایش است. پژوهشگران در جست‌وجو برای یافتن شاخص‌هایی که به توضیح افزایش حاشیه‌نشینی و توزیع آن در شهرها و کشورها کمک می‌کند، در اولین قدم نقش شاخص‌های کلان اقتصادی را بررسی کرده‌اند. نتایج تحقیقات نشان داده است که فقر شهری را نمی‌توان تنها با معیار پولی سنجید؛ حاشیه‌نشینی لزوما با رشد اقتصادی رابطه منفی ندارد و رشد اقتصادی، بعضا حتی با افزایش فقر شهری نیز همراه بوده است. در واقع، تحلیل‌های گزارش کومسک نشان می‌دهند که دو شاخص «اشتغال غیررسمی» و «کار کودک» بهتر از سایر شاخص‌ها (حتی شاخص‌های مربوط به رشد اقتصادی) توزیع حاشیه‌نشینی در کشورها را توضیح می‌دهند.از آنجایی که اشتغال غیررسمی و اشتغال کودکان از مهم‌ترین متغیرهای توضیح دهنده رشد حاشیه‌نشینی هستند، گزارش کومسک در ادامه به‌طور مفصل به آسیب‌های بازار کار در کشورهای عضو سازمان همکاری‌های اسلامی پرداخته و نشان می‌دهد که به‌طور متوسط ۳۵ درصد از شاغلان این کشورها در اقتصاد غیررسمی مشغول به کارند. این نرخ برای کشورهای آفریقایی عضو این سازمان ۴۲ درصد، کشورهای آسیایی ۳۴ درصد و کشورهای عربی ۲۵ درصد است.در گزارش هشتم این مجموعه نشان دادیم که حدود ۷ میلیون نفر (حدود ۳۰٪) از شاغلان ایرانی در بخش غیررسمی مشغول به کارند. نتایج تحقیقات همچنین نشان می‌دهد که زنان، روستاییان، کسانی که تحصیلات دانشگاهی ندارند و ساکنان مناطق محروم سهم بزرگ‌تری از اشتغال غیررسمی دارند. روستاییان کشور که در نبود یا عدم کفایت بیمه‌های اجتماعی به شهرها مهاجرت می‌کنند، در کنار فقرای شهری که مشاغل غیررسمی و دستمزدهای پایین‌تر از معیشت دارند، به طور معمول قادر به تقبل هزینه‌های زندگی و استفاده از امکانات رفاهی شهرها نیستند و به حاشیه‌ها رانده می‌شوند. تجربه هند در اشتغال عمومی ۱۰۰ روز در سال برای روستاییان، از جمله تجربه‌های موفق در راستای جلوگیری از مهاجرت بیشتر روستاییان به شهر بوده است. بر اساس این برنامه هر خانواری که اعضای بزرگسال آن برای انجام کارهای یدی بدون نیاز به مهارت داوطلب شوند، در هر سال مالی حداقل ۱۰۰ روز دستمزد دریافت می‌کنند. کار باید در محدوده حداکثر ۵ کیلومتری محل سکونت متقاضی فراهم شود و مبلغی معادل حداقل دستمزد به متقاضی پرداخت شود. اگر تا ۱۵ روز بعد از ثبت درخواست کاری برای متقاضی پیدا نشود، او مشمول بیمه بیکاری خواهد شد. هدف از این برنامه این است که منبع درآمدی جایگزین برای روستاییان در فصل‌های کم‌محصول کشاورزی و باران‌های موسمی فراهم کند. به علاوه با مشارکت خود روستاییان زیرساخت‌هایی همچون جاده و کانال آبیاری ایجاد می‌شود که می‌تواند کمکی به ایجاد معاش پایدار روستاییان باشد و از مهاجرت آنها به شهرها جلوگیری کند.
حاشیه‌نشینی در جهان؛ از نادیده گرفتن و تخریب تا توانمندسازی
دولت‌ها رویکردهای مختلفی را در برابر مساله حاشیه‌نشینی در دستور کار قرار داده‌اند، اما رویه‌ها هرگز یکنواخت و منسجم نبوده و بسته به شرایط یک یا چند رویکرد به‌طور همزمان اتخاذ شده است. نادیده گرفتن مساله مسکن اقشار فقیر و آسیب‌پذیر تا ابتدای دهه ۷۰ میلادی نگرش رایج دولتی به مساله حاشیه‌نشینی بوده است. در اثر نادیده گرفتن، سکونتگاه‌های حاشیه‌ای به مرور به ویژگی اصلی کلانشهرهای کشورهای در حال توسعه بدل شد و به ترویج تصرف غیرقانونی زمین و الگوهای سکونت غیررسمی انجامید. با دوام و گسترش سکونتگاه‌های غیررسمی، دولت‌ها، به ویژه در دهه‌های ۷۰ و ۸۰ میلادی، به حذف و تخلیه اجباری سکونتگاه‌ها روی آوردند. تحت لوای دلایلی چون زیباسازی، مشکلات اجتماعی و جرم‌خیزی، تخلیه اجباری فضا را برای ساخت‌وساز در زمین‌هایی که طول زمان ارزش تجاری چشمگیری پیدا کرده‌اند، باز می‌کند. ساخت مسکن‌های عمومی رویکرد مسلط دهه‌های ۵۰ و ۶۰ میلادی برای حل مساله مسکن فقرای شهری و حاشیه‌نشینان بود. اما عواملی مانند ناتوانی دولت‌ها در تأمین اعتبارات، ناهماهنگی طراحی واحدها با سبک زندگی خانوارها و ساز و کار اجتماعات محلی، ناتوانی مالکان در پرداخت اقساط و… سبب شکست نسبی این پروژه‌ها شد. سیاست‌های مربوط به زمین و خدمات در دهه‌های ۷۰ و ۸۰ و عمدتا پس از نارضایتی گسترده از تخریب سکونتگاه‌ها در بیش از ۱۰۰ کشور اجرا شد. در این روش، زمین‌های ارزان (عمدتا در حاشیه شهرها) به قطعات مسکونی تقسیم می‌شود و همراه با ایجاد زیرساخت‌های اساسی نظیر آب، انرژی، راه و تسهیلات بهداشتی به افراد مشمول تعلق می‌گیرد. این طرح‌ها در صورتی موفق هستند که مکان‌یابی به درستی انجام شده باشد و از محل کار عمده ساکنان دور نباشد، کسری منابع مانع اتمام ساخت زیرساخت‌ها یا تاخیر زیاد در ایجاد آنها نشود، متراژ بالای زمین‌ها، آنها را بیش از حد گران نکند و فرآیند انتخاب خانواده‌های مشمول شفاف باشد.اما، سیاستی که امروزه بیشتر مورد توجه کشورهاست، ادغام روش‌های خودیاری حمایت شده، بهسازی و توانمندسازی است. این سه روش، در ادغام با یکدیگر تفاوت‌های محلی را به رسمیت می‌شناسند، رویکردی تمرکززدا به حل چالش حاشیه‌نشینی دارند و ساختار اجتماعی و نظام اقتصادی حاشیه‌ها را تا حد ممکن حفظ می‌کنند. گرچه طرح‌های بهسازی تفاوت‌های زیادی با هم دارند، اما عناصر اصلی آنها شامل تامین خدمات پایه (مانند دفع آب سطحی، آب آشامیدنی، جمع‌آوری زباله و ایجاد مراکز آموزشی و فرهنگی)، ساماندهی کالبدی معابر و بلوک‌بندی مجدد و تامین امنیت در مالکیت (اعطای قانونی مالکیت یا اجاره بلندمدت) می‌شود. از طرف دیگر، دولت می‌تواند با حمایت از اقدامات خودیاری ساکنان مانند افزایش پایداری ساختمان‌ها و شوراهای غیررسمی ایجاد شده برای مدیریت محلی، این اقدامات را تسهیل و بهینه کند. در راستای توانمندسازی ساکنین محلات حاشیه‌ای نیز دولت‌ها و سازمان‌های مردم‌نهاد به اقداماتی مانند سازماندهی اجتماعات محلی، به‌کارگیری توان ساکنان در جهت توسعه اقتصاد محلی، افزایش انسجام اجتماعی با برقراری پیوندهایی بر اساس قومیت، مذهب، همشهری بودن و خویشاوندی، افزایش مهارت‌ها و امکانات این اقشار برای مشارکت و مذاکره در تصمیم‌گیری‌های شهری می‌پردازند.
پیشنهادهای سیاستی کومسک
سیاست‌های پیشنهادی پانزدهمین نشست کارگروه مبارزه با فقر کومسک – که بر اساس پژوهش انجام شده توسط این سازمان و تجمیع پیشنهادهای کشورهای شرکت کننده تهیه شده – شامل مواردی از این دست می‌شود: استفاده کارآمدتر از ابزارها و تکنیک‌های فناوری اطلاعات و ارتباطات برای نظارت بر سکونتگاه‌های غیررسمی و شناسایی دقیق فقرای شهری، طراحی سیاست‌های محلی برای بازار کار به منظور حل مساله اشتغال غیررسمی با اقداماتی چون مهارت‌آموزی، طرح‌های مالیاتی افتراقی برای زنان و جوانان و انعطاف بیشتر تعاریف کار رسمی، فعال‌سازی ابزارهای مالی اسلامی مانند خمس و زکات برای چالش حاشیه‌نشینی، هماهنگی بیشتر سیاست‌های ملی و محلی، تقویت ظرفیت‌های حقوقی و نهادی، بازتعریف فقر بر اساس شاخص‌های فقر چند بعدی و بهبود روش‌های گردآوری و تحلیل داده‌های مربوط به فقر شهری جهت سنجش و هدف‌گذاری بهتر وضعیت فقر شهری و حاشیه‌نشینی.
حاشیه‌نشینی در ایران
تجمیع گزارش‌های رسمی منتشر شده در کشور نشان می‌دهد که امروز ۲۹ تا ۳۵ درصد شهرنشینان (معادل ۱۸ تا ۲۲ میلیون نفر) در حدود ۳ هزار سکونتگاه حاشیه‌ای زندگی می‌کنند. حاشیه‌نشینی در ایران در ابتدای شکل‌گیری خود بیش از هر چیز حاصل مهاجرت روستاییان یا ساکنان شهرهای کوچک و میانی به شهرهای بزرگ بود. در این دوران، صدها هزار خانوار فقیر راهی شهرها شدند و در زمین‌های بلااستفاده شهری حوالی شهرها ساکن شدند. حدود دو دهه بعد، بلافاصله پس از انقلاب، بخشی از این خانوارها در میانه اغتشاشات و بعضا به تشویق نیروهای انقلابی، در خانه‌ها و آپارتمان‌های نیمه‌کاره ساکن شدند. این تصرف‌کنندگان پس از رد تقاضای‌شان در ارایه خدمات رفاهی به شیوه‌های غیرقانونی متوسل شدند و شیوه‌ای نوین و غیررسمی از زندگی در شهرها ایجاد کردند؛ آنها برای خود جاده، مغازه، درمانگاه، مسجد و کتابخانه ساختند، انجمن‌ها و شبکه‌های محلی به وجود آوردند و در تعاونی‌های مصرف محلی عضو شدند.
امروز، پدیده حاشیه‌نشینی دیگر تنها مختص تهران و چند شهر بزرگ کشور نیست، بلکه به تمامی نقاط کشور تسری یافته و همه استان‌ها دارای مناطق حاشیه‌نشین هستند. به سفارش موسسه رحمان و در طرحی به مدیریت سعید مدنی، با استخراج و تجمیع اطلاعات منتشر شده در گزارش‌های رسمی و وب‌سایت‌های خبری، جمعیت حاشیه‌نشین در هر استان تخمین زده شده است. در دوره‌های بعدی، به ویژه از دهه ۱۳۷۰ به این سو، روند حاشیه‌نشینی خصلت‌های جدیدتری یافت. در این دوره جدید اگرچه مهاجرت به شهرها همچنان تداوم داشت، اما رانده شدن جمعیت از مراکز شهری به حاشیه‌ها نیز بر تعداد حاشیه‌نشینان افزود. در این دوره، به نحو فزاینده‌ای بخشی از طبقه متوسط شهری به صف فقیران شهری پیوستند که از جمله دلایل آن گسترش بازار آموزش، انقباض بازار کار، مقررات‌زدایی در تجارت خارجی، منعطف‌کردن قوانین کار، بی‌ثباتی و ناامنی شغلی، شوک‌های اقتصادی به ویژه در حوزه مسکن، ثابت ماندن سطح دستمزدها، عوامل زیست محیطی نظیر خشکسالی و ریزگردها و خصوصی‌سازی بنگاه‌های دولتی بوده است. داده‌های گزارشی با عنوان «مدیریت یکپارچه و حل مساله اسکان غیررسمی» که به سفارش وزارت مسکن انجام شده است، نشان می‌دهد که طی سال‌های ۷۵-۱۳۵۵ حدود ۴۰ درصد از جمعیت ۵ میلیونی اضافه شده به استان تهران، در ابتدا در سکونتگاه‌های غیررسمی اسکان یافته‌اند.
سیاست‌های کلان حوزه مسکن در ایران
مساله سکونتگاه‌های حاشیه‌ای پیوند تنگانگی با قوانین و سیاست‌های مربوط به مالکیت رسمی زمین و مسکن دارد. سیاستگذاری‌های کلان در حوزه برنامهریزی شهری و مسکن در ایران از نیمه دهه چهل هجری شمسی آغاز شده و شامل گستره وسیعی از اقدامات می‌شود. ارزیابی‌های برخی پژوهشگران این حوزه، مانند کمال اطهاری و اعظم خاتم نشان می‌دهد که در نگاهی کلان این سیاست‌ها پاسخگوی نیاز طبقات متوسط و بالاتر بوده تا اقشار فقیر و آسیب‌پذیر؛ در واقع سیاست‌های حوزه مسکن به خانه‌دار شدن طبقات متوسط شهری منجر شده، اما در نهایت نتوانسته است مانع از رشد حاشیه‌نشینی شود. به طور مثال، در دهه اول بعد از انقلاب با تصویب قانون زمین شهری و سیاست‌های دولت برای پرداخت وام ارزانقیمت و مصالح ارزان، ساخت و ساز رونق گرفت. در این دوره خبری از انبوه‌سازی نبود و تولید مسکن توسط مصرف‌کننده نهایی آن انجام می‌شد و یارانه‌های مسکن نیز به مصرف‌کننده نهایی پرداخت می‌شد. در سال‌های دهه هفتاد عرضه زمین از طریق تعاونی‌ها ادامه پیدا کرد، اما سیاست‌های مسکن به مرور بازاری‌تر شد و بهای آن افزایش یافت. امروز، در شهرهای بزرگ، قیمت مسکن به بیش از ۱۰ برابر (و در تهران ده‌ها برابر) متوسط درآمد سالانه خانوار رسیده و حاشیه‌نشینی نیز با مهاجرت و طبقات متوسط شهری به حاشیه کشانده شده و همچنان در حال رشد است.
برنامه‌هایی برای کاهش حاشیه‌نشینی
جدا از پاکسازی و امحا (در موارد متعددی مانند خاک‌سفید تهران، زورآباد کرج و کوی طلاب مشهد)، سه مورد از مهم‌ترین رویکردهایی که بعد از جنگ، حاشیه‌نشینی را هدف قرار داده‌اند شامل مسکن عمومی، ایجاد شهرهای جدید و توانمندسازی سکونتگاه‌های غیررسمی می‌شود.
پیشینه نسبتا ناموفق طرح ساخت مسکن عمومی را می‌توان در دوره پیش از انقلاب جست. برای نمونه، بررسی‌های انجام شده در مورد کوی ۱۳ آبان تهران نشان می‌دهد که به دلیل هزینه‌های بالای زندگی در این محل و همین طور فاصله زیاد آن با محل کار سکنه، در کمتر از ۱۰ سال، ۷۰ درصد از ساکنان فقیر مسکن خود را واگذار کرده و گروه جدیدی که دارای درآمد بالاتری بودند جایگزین آنان شدند. البته تجربه ساخت مسکن برای گروه‌های کم‌درآمد در اواخر دهه ۴۰ و ۵۰ در سایر شهرها موفق‌تر ارزیابی شده است. در دوره پس از انقلاب نیز نزدیک‌ترین تلاش کلان مقیاس برای ساخت آنچه در ادبیات رفاهی مسکن عمومی خوانده می‌شود، پروژه مسکن مهر بود. صرف‌نظر از انتقاداتی که به ابعاد مختلف این پروژه، همچون استحکام و مکان‌گزینی وارد است، طرح مسکن مهر توانست بخشی از جمعیت کم‌درآمدتر را در خانه‌های ساخته شده اسکان دهد. اما ارزیابی‌ها نشان می‌دهد که پایین‌ترین دهک‌های درآمدی نصیبی از این طرح نبردند و در درازمدت نیز این طرح نتوانست جلوی افزایش قیمت مسکن را بگیرد. لازم به ذکر است دولت کنونی، علاوه بر تکمیل پروژه مسکن مهر، طرح اقدام ملی مسکن را نیز در دستور کار خود قرار داده است.از دیگر طرح‌های کلان در راستای ساماندهی حاشیه‌نشینی، طرح احداث شهرهای جدید است که در سال ۱۳۶۸ به یکی از شرکت‌های تابعه وزارت راه و شهرسازی واگذار شد. هدف عمده ذکر شده برای احداث این شهرها «تمرکززدایی و اسکان پایدار سرریز جمعیت شهرهای مادر» ذکر شد. این شهرها اگر چه امروزه جمعیت زیادی را به خود جلب کرده‌اند، اما به دلایل مختلفی چون دور بودن از محیط‌های کاری، نگرش عمدتا کالبدی به حل مساله اسکان غیررسمی و عدم توجه به خواست‌ها و نیازهای ساکنان در حل مساله حاشیه‌نشینی چندان موفق عمل نکرده‌اند.از طرح‌های انجام شده در راستای توانمندسازی نیز می‌توان به «طرح ساماندهی به اسکان غیررسمی» که در سال ۱۳۷۰ توسط هیات دولت و با همکاری بانک جهانی تصویب شد، اشاره کرد. بر پایه این سند، طی دهه ۸۰ موج تازه‌ای از طرح‌های شهری در حدود ۲۰ شهر کشور با محوریت تامین نیاز اقشار تهیدست شهری تهیه شد و در شهرهایی مثل بندرعباس و زاهدان که از وام بانک جهانی و منابع ویژه داخلی برخوردار شدند اقداماتی در توسعه فعالیت‌های محلی، تامین زیرساخت‌ها و بهسازی شهری انجام شد. در حال حاضر، مهم‌ترین سند در این حوزه سند ملی احیا، بهسازی و نوسازی و توانمندسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری است که افق آن سال ۱۴۰۴ تعیین شده است.