تناقضات و ناکارآمدی‌های سیاست‌های راهبردی و اجرایی در حوزه‌ی زنان
فاطمه صادقی؛
مترجم، نویسنده و جامعه شناس سیاسی
مقدمه
اکنون دو سال از روی کار آمدن دولت یازدهم می‌گذرد. مسائل زنان یکی از پرمناقشه‌ترین موارد در این دولت بوده است. این مقاله سعی دارد با نگاهی بر رویکردهای دولت و سیاست‌گذاری‌های راهبردی در حوزه‌ی زنان، به این پرسش پاسخ دهد که آیا سیاست‌گذاری‌های راهبردی در حوزه‌ی زنان که عمدتاً در سه رویکرد کلی نسبت به خانواده، جمعیت و ساختن زن ایده‌آل نمود دارند، با یکدیگر قابل جمع‌اند؟ دوم این‌که آیا این سیاست‌ها را می‌توان با مطالبات اجتماعی زنان (اشتغال، آموزش، رفاه و تأمین اجتماعی) جمع کرد؟ و تلاش برای جمع میان آن‌ها چه پیامدی داشته؟
مطالعه‌ی سیاست‌های راهبردی حوزه‌ی زنان نشان می‌دهد که دست‌کم به سه تعارض عمده دچارند: نخست، تناقض درونی میان سیاست افزایش جمعیت از یک‌سو و تقویت خانواده از سوی دیگر که باعث تضعیف خانواده و جایگزین شدن خانواده‌های فوری به جای نهاد مستحکم خانواده شده است. دوم، تعارض میان مطالبات اجتماعی و سیاست‌گذاری‌های راهبردی که به بحران ناکارآمدی دولت منجر شده است؛ و سوم، تعارض هر دوی این رویکردها با چشم‌اندازهایی که اسناد تدوین شده از جمله سند چشم‌انداز ۲۰ ساله و منشور حقوق شهروندی دولت یازدهم تعریف کرده‌اند. به نظر می‌رسد حاصل سیاست‌های راهبردی زنان به جای تقویت نهاد خانواده و بهبود کیفی آن، به تضعیف، فروپاشی و تزلزل آن و بدتر شدن وضعیت زنان به‌ویژه در اقشار محروم و فرودست انجامیده است. این سیاست‌ها که در دولت‌های نهم و دهم شدت گرفتند، در دولت یازدهم نیز خواسته و ناخواسته تداوم داشته‌اند و دولت را به بحران ناکارآمدی دچار کرده‌اند.
تناقض اول: خانواده‌های فوری برای افزایش جمعیت: بحران خانواده
با روی کار آمدن دولت نهم که با ازدیاد فوق‌العاده‌ی درآمدهای نفتی همراه بود، برنامه‌ی کاهش نرخ رشد جمعیت با انتقادات زیادی مواجه شد و جای آن را تلاش برای بازگشت به رویه‌ی افزایش جمعیت گرفت. بالا رفتن سن ازدواج به تهاجم فرهنگی بیگانه و پذیرش سبک زندگی ناسازگار با سبک زندگی اسلامی نسبت داده شد و برای مقابله با آن مبالغ هنگفتی هزینه شد. همزمان سیاست افزایش جمعیت با نظر به تشکیل «خانواده‌های فوری» (از رهگذر تشویق ازدواج‌های دانشجویی، پرداخت وام ازدواج، تبلیغات وسیع در راستای تعدد زوجات، افزایش جمعیت و نیز اخراج و خانه‌نشین کردن زنان از طریق مرخصی‌های زایمان، قراردادهای موقت، کم کردن دستمزد زنان، و جز اینها) اتخاذ شد.
این رویه با معرفی طرح موسوم به «تعالی جمعیت و خانواده» ادامه یافت که شورای عالی انقلاب فرهنگی در سال ۱۳۹۱ به مجلس پیشنهاد کرد. با این‌که این طرح هنوز عملیاتی نشده است، اما ایجاد خانواده‌های فوری و خانه‌نشین کردن زنان و اخراج آن‌ها از بازار کار به چنان نتایجی انجامیده است که حتی بدون اجرایی شدن آن نیز اثرات نامطلوب آن بر نهاد خانواده از هم اکنون ملموس است. آن‌چه در این سیاست مغفول ماند، این بود که برنامه‌ی کاهش نرخ رشد جمعیت، نمی‌توانست بدون تمایل جامعه ـ هرچند با ذهنیتی متفاوت ـ و درواقع اجبار آن به نتیجه برسد. لذا برنامه‌ی دستوری ازدیاد جمعیت نیز تا زمانی که موانع متعددی در برابر آن قرار داشته و حتی معضلات دیگری از جمله بحران زیست‌محیطی، کمبود آب، آلودگی هوا و جز اینها به آن‌ها اضافه شده، نه تنها نمی‌تواند با موفقیت همراه باشد، بلکه حتی در صورت موفقیت هم با در نظر داشتن چشم‌انداز اقتصادی و زیست محیطی نخواهد توانست به بهبود کیفی جمعیت آینده منجر شود. سوای همه‌ی اینها، به نظر می‌رسد که این سیاست نه تنها تناقضات پیشین موجود در سیاست‌های راهبردی نسبت به زنان و خانواده را از بین نبرده، بلکه اکنون این تناقضات چشمگیرتر شده‌اند. محروم کردن زنان از اشتغال و آموزش به عنوان بازوی اجرایی سیاست افزایش جمعیت یا بازوی ایدئولوژیک برای ساختن زن ایده‌آلی که مد نظر مقامات است؛ منجر به تضعیف و فروپاشی نهاد خانواده به ویژه در میان طبقه فرودست شده است.
تناقض دوم: مطالبات ایدئولوژیک در برابر مطالبات اجتماعی: بحران ناکارآمدی دولت
دولت یازدهم در خرداد ۱۳۹۲ و با اکثریت رأی مردم رأیدهنده در حالی به قدرت رسید که ایران سی و اندی سال پس از انقلاب، در زمینه‌های متعدد داخلی و خارجی با بحران روبه‌رو بود. رییس‌جمهور هم در نطق‌های انتخاباتی و هم پس از آن وعده داد که سوای دیگر موارد، به وضعیت زنان به طور خاص نظر داشته و برخی از مطالبات معوقه و به فراموش سپرده شده را پی‌گیری کند. اکنون دو سال از آن زمان می‌گذرد. لذا جا دارد با نگاه به عملکرد و دستاورد دولت، خط مشیی را که به لحاظ نظری و عملی بر آن حاکم بوده از نظر بگذرانیم تا با توجه به آن بتوانیم به چشماندازی که برای سال‌های آتی متصور است، دست یابیم. برای ترسیم عینی این وضعیت، عمدتاً به لایحه‌ی بودجه‌ی سال ۱۳۹۴ ارجاع می‌دهم که از تصویب مجلس گذشته است.
نگاهی به این لایحه نه تنها تناقض پیشگفته را به اثبات می‌رساند، بلکه نشان می‌دهد که بخش اعظم تلاش دولت مصروف رفع خسارت‌هایی می‌شود که برنامه‌های افزایش جمعیت و خانه‌نشین کردن زنان به همراه می‌آورند. اما عملکرد دولت یازدهم در این زمینه متناقض است، زیرا دولت از یک‌سو نهادی برای پاسخ‌گویی به مطالبات اجتماعی و از سوی دیگر نهادی برای اجرایی کردن سیاست‌گذاری‌های راهبردی است که در بسیاری موارد با مطالبات اجتماعی ناسازگارند. استدلال خواهم کرد که تفوق سیاست‌گذاری‌های راهبردی در حوزه‌ی زنان بر مطالبات اجتماعی، سبب می‌شود تا در نهایت دولت در بحران ناکارآمدی گرفتار شود.
نخست یادآور می شوم که بودجه‌ای که بر اساس عناوین کلی در لایحه‌ی بودجه‌ی سال ۱۳۹۴ به زنان اختصاص داده شده (در حدود ۲۲۴ میلیارد ریال)، در برابر کل بودجه‌ی دولت (۸۳۷ هزار میلیارد ریال) بسیار نحیف بوده و حدود ۲ درصد از کل بودجه را تشکیل می‌دهد. با این‌حال بر اساس عناوین کلی آن، دوسوم از این رقم نحیف به سیاست‌گذاری‌های راهبردی یعنی سیاست‌گذاری تبلیغی در راستای الگو و ایده‌آل مطلوب زن اختصاص داده شده و تنها یک‌سوم آن حمایتی و رفاهی است؛ یعنی برای پاسخ به مطالبات اجتماعی زنان و بهبود وضعیت آن‌ها در نظر گرفته شده است. اگر بودجه‌ی مرکز امور زنان و خانواده را از عناوین کلی بودجه کم کنیم، رقمی در حدود ۱۶۴.۳ میلیارد ریال به دست میآید که عمدتاً برای مصارف تبلیغی و سیاست‌گذاری‌های راهبردی زنان صرف می‌شود. این بودجه عمدتاً به نهادهایی همچون شورای سیاست‌گذاری حوزهها‌ی علمیه‌ی خواهران (حدود ۱.۵۲۷ میلیارد ریال) و شورای فرهنگی اجتماعی زنان (۱۵.۱۷۰ میلیارد ریال) اختصاص یافته است. همچنین در حالی‌که بیش‌ترین بودجه‌ی دولت در حوزه‌ی زنان بر اساس عناوین کلی بودجه، با حدود ۲۷ درصد افزایش نسبت به سال قبل، به شورای سیاست‌گذاری حوزه‌ی علیمه‌ی قم اختصاص داده شده و شورای فرهنگی اجتماعی زنان نیز با حدود ۲۰ درصد افزایش بودجه‌ای بالغ بر ۱۵ میلیارد ریال را به خود اختصاص داده، بودجه‌ی معاونت امور زنان و خانواده، بالغ بر ۱۵۰ میلیارد ریال است.
دولت یازدهم: موجودی دوسر
نگاهی بر آمار و ارقام و بودجه‌بندی دولت یازدهم در حوزه‌ی مطالبات و سیاست‌گذاری‌های زنان نشانگر آن است که دولت در چنبر پاسخ‌گویی به مطالبات متناقضی، از یک‌سو مطالبات اجتماعی و از سوی دیگر مطالبات ایدئولوژیک گرفتار آمده است. ناتوانی در ایجاد تعادل میان این دو مطالبه یکی از مخاطراتی است که دولت یازدهم به آن گرفتار است. از این‌رو این دولت را می‌توان به موجودی دوسر تشبیه کرد که در جنگ نابرابر میان این آن دو، در نهایت به فرسودگی و اضمحلال گرفتار خواهد شد. زیرا با این‌که رییس جمهور با رأی اکثریت مردم انتخاب شده است، اما در واقع بیش از آن‌که به مردم پاسخگو باشد، باید به نهادهای ایدئولوژیک و سیاست‌گذار پاسخگو باشد. حاصل این روند بحران ناکارآمدی دولت است.
نتیجه‌ی دیگری هم از این بحث عاید می‌شود: به رغم تمایل به کوچک‌سازی دولت که تقریباً همه‌ی دولت‌ها در دهه‌های اخیر و بسیاری از تکنوکرات‌ها و متخصصان آن را تکرار کرده‌اند، کوچک سازی دولت در عمل به معنای بزرگ شدن و فربه شدن روزافزون دستگاه‌ها و نهادها و بودجه‌های ایدئولوژیک به زیان مطالبات اجتماعی به‌ویژه مطالبات زنان بوده است. این بدان معنا است که در حالی‌که حجم مطالبات ایدئولوژیک برای راهبرد زنان همواره افزایش داشته است، توان آن برای پاسخ‌گویی به مطالبات اجتماعی کاسته شده است. اما همچنان‌که ارقام تخصیصی در بودجه نشان می‌دهند، جدال میان این مطالباتِ متناقض و عدم تکافوی مالی و اداری برای پیشبرد همزمان آن‌ها در نهایت به زیان مطالبات اجتماعی و به سود مطالبات ایدئولوژیک تمام خواهد شد. این در حالی است که بخش بزرگی از این معضلات در واقع ساخته‌ی خود حکومت و دولت‌اند؛ نه ساخته‌ی جامعه.
تناقض سوم: اسناد و سیاست‌های راهبردی و اجرایی
سوای دو تناقض پیش گفته، تناقض سومی نیز در سیاست‌های راهبردی و اجرایی در حوزه‌ی زنان وجود دارد که با مطالعه‌ی اسنادی که در همین سال‌ها تدوین شده‌اند، روشن می‌شود. یکی از این اسناد، سند چشم‌انداز ۲۰ ساله است. نظر به مفاد این سند نشان می‌دهد که نه‌تنها سیاست‌گذاری‌های راهبردی در حوزه‌ی زنان، بلکه نحوه‌ی پاسخ‌گویی دولت به مطالبات زنان نیز با این سند ناهمخوان است. در سند چشم‌انداز ۲۰ ساله اهداف متعددی تعریف شده که ایران باید در سال ۱۴۰۰ یعنی حدود ۶ سال دیگر به آن‌ها دست یابد. از این جمله‌اند: دست یافتن به جایگاه اول اقتصادی، علمی، و فناوری در سطح منطقه، رشد پرشتاب و مستمر اقتصادی، ارتقای نسبی سطح درآمد سرانه، و رسیدن به اشتغال کامل. بند ۱۴ این سند بر «تقویت نهاد خانواده و جایگاه زن در آن و در صحنه‌های اجتماعی و استیفای حقوق شرعی و قانونی بانوان در همه‌ی عرصه‌ها» تأکید دارد. بند ۱۹ همین سند، «رفع محرومیت‌ها خصوصاً در مناطق روستایی کشور» و بند ۳۴ آن، بر «ایجاد اشتغال مولد و کاهش نرخ بیکاری» تأکید دارد.
در منشور حقوق شهروندی دولت یازدهم که حدود دو سال پیش تدوین شد، نیز با تأکیداتی از همین دست مواجهیم. این سند که در آن بر «کرامت و ارزش والای انسان» تأکید شده، از جمله مهم‌ترین حقوق شهروندی را حیات، سلامت و زندگی شایسته؛ آزادی اندیشه، بیان و مطبوعات؛ دسترسی به اطلاعات؛ اشتغال؛ آسایش، رفاه، حمایت و تأمین اجتماعی؛ حق آموزش و تعلیم؛ و برخورداری از محیط زیست سالم می‌داند.
نظر به اختلافات فراوان میان وضعیت فعلی و چشماندازی که در این اسناد ترسیم شده، این پرسش پدید میآید که آیا اسنادی که در تهیه‌ی آن هزینه‌های بسیاری صرف شده، صرفاً تشریفاتی و صوری‌اند یا آن‌که اراده‌ای برای دست‌یابی به آن چشم‌انداز وجود دارد. اگر چنین است، با کدام راهکار می‌توان به آن چشم‌انداز دست یافت؟ و نهایتاً این‌که آیا سیاست‌های فعلی می‌توانند ما را به آن چشم‌انداز نزدیک کنند؟
سخن پایانی
بررسی سیاست‌گذاری‌های راهبردی زنان نشانگر آن است که این سیاست‌ها به تناقض‌های عملی دچارند که حاصل آن‌ها تضعیف نهاد خانواده به‌ویژه در میان اقشار فرودست، فوری شدن و متزلزل شدن خانواده، و بدتر شدن وضعیت معیشتی زنان و خانواده‌های محروم بوده است. نتیجه‌ی این سیاست‌ها که با متولی‌گری دولت پیش می‌رود، سبب شده تا از یک‌سو دولت به بازوی اجرایی و تمویلی آن‌ها تبدیل شود و از سوی دیگر به نهادی که باید پاسخ‌گوی مطالبات اجتماعی باشد. در نهایت، عمده ترین سازوکار دولت، ترمیم اثرات و پیامدهای نامطلوب حاصل از سیاست‌گذاری‌های راهبردی تحمیل‌شده بر جامعه است. از این‌رو دولت یازدهم با تناقض مهمی روبه‌رو است که به نظر میآید مشی اعتدالی آن را با شکست مواجه کند، زیرا نمی‌توان دو مطالبه‌ی متناقض را با یکدیگر آشتی داد. آن‌چنان‌که گذشت، به دلیل تفوق سیاست‌گذاری‌های راهبردی بر مطالبات اجتماعی، مشی اعتدالی در نهایت با شکست مواجه شده و دولت را به بحران ناکارآمدی و مشروعیت گرفتار می‌کنند.