چارچوبهای نظری و اهداف ایجاد مناطق آزاد تجاری
دکتر پرویز باورصاد
تئوری مناطق ویژه بندری
هدف اصلی از ایجاد انواع مناطق آزاد فراهم نمودن زمینه های مساعد و مناسب برای توسعه و رشد بخشهای مختلف اقتصاد صنعتی-تجاری در نواحی مختلف مستعد یک کشور می باشد. اینها موسساتی درون کشوری، بندری، و یا مرزی یک یا چند دولتی هستند که از تقابل بین سیاستهای دولتی و بخشهای خصوصی داخلی و خارجی ظهور پیدا کرده و فعالیت می کنند[۱].
به نقل از کنوانسیون کیوتو (از زمره کنوانسیونهای مربوط به ساده و هماهنگ کردن روشهای گمرکی و منعقده در سال ۱۹۷۳)، منطقه آزاد چنین تعریف شده است[۲]:
“بخشی از سرزمین یک دولت تعریف می کند که در آن کالای عرضه شده، از نظر گمرکی به مثابه کالایی خارج از قلمرو گمرک دانسته می شود که تحت کنترلهای متداول گمرکی قرار ندارند.”
سابقه بنادر آزاد تجاری صنعتی در دنیا زیاد نیست و شاید بندر آزاد هامبورگ آلمان در اواسط ۱۸۸۸ میلادی اولین نمونه مدرن آن قلمداد شود؛ ولی با مفاهیم امروزی، وجود آن به بعد از جنگ دوم جهانی و در اوایل ۱۹۶۰ در بندر شانون ایرلند برمی گردد[۳] . ولی ایده منطقه آزاد اقتصادی، در بنادری نظیر ونیس، در اوایل قرون میانی موقع دگرگونی بازرگانی سواحل جنوبی و شرقی مدیترانه پدید آمد[۴]؛ بندر ایتالیایی جنوا به عنوان اولین بندر آزاد جهان معرفی شده[۵]، ولی به موازات آن بنادر عظیم آزاد دیگری نظیر: هامبورگ، بروگس، کپنهاک، گدانسک، کونیگبرگ، لوبک، کونتویک، رستوک و چزسین به وسیله تجار هانستیکی در دریاهای شمال و بالتیک به وجود آمدند. روابط نژادی محکم فی مابین اقوام آلمانی غیرمتحد، حمل و نقل محلی و طولانی کالاهای بازرگانی را تسهیل نمود. استعمارگران انگلیسی و فرانسوی در اثنای گسترش قلمروهای فرا-سرزمینی خود در ۱۷۰۵ جبل الطارق، در ۱۸۱۹ سنگاپور، ۱۸۱۴ هنگ کنگ، عدن در ۱۸۵۳، و جیپوتی را در ۱۸۵۹ به بنادر آزاد یا مناطق آزاد تجاری تبدیل و مکزیک نیز مناطق آزاد تجاری را در دو شهر مرزی شمالی خود در مکزیکالی و تی جوانا ایجاد نمود؛ کنگره ایالات متحده آمریکا، قانون مناطق آزاد تجاری را در ۱۹۳۴ تصویب و تاسیس آنها را در بخشهای مختلف آن کشور مجاز که عموما در امور ترانس شیپمنت کالا، انبارداری، بسته بندی و صاذرات مجدد فعالیت می کنند.
بعد از جنگ جهانی دوم، به جای تاسیس بنادر و مناطق آزاد صرفا بازرگانی، به خصوص در کشورهای درحال توسعه که در تلاش برای جذب سرمایه خارجی و توسعه صادرات بودند، به تدریج ساخت مناطق رو به تولید (رو به صنعتی شدن) باب گردید. شرکتهای چند ملیتی کشورهای صنعتی غربی، به طور فعالی مصمم به جابجایی مازاد سرمایه به مکانهای تولید کم هزینه تر شدند.
در اواخر ۱۹۵۰ و نیمه ۱۹۶۰، نخستین گروه از “مناطق آزاد اقتصادی” با نقش تجارت و تولید ظهور کرد (مثل منطقه آزاد فرودگاه بین المللی شنون با فرایند واردات کالاها و تبدیل آنها به کالاهای صادراتی، و در ۱۹۶۵ بندر کوشینگ تایوان و بندر کاندلا هند). نیمه دوم ۱۹۶۰ و تمام دهه ۱۹۷۰ دوره طلایی ازدیاد مناطق آزاد اقتصادی بود و در ۱۹۷۹ تعداد ۲۱ مورد در آسیا وجود داشت و ۱۹ مکان دیگر نیز برای اوایل ۱۹۸۰ برنامه ریزی شده بود.
از دهه ۱۹۷۰، مناطق آزاد اقتصادی[۶] از “منطقه پردازش صادرات رو به تولید” به مناطق ویژه اقتصادی جامع تر توسعه بیشتری یافتند. چون به طور عمومی، مناطق ویژه اقتصادی متنوع تر، با بخشهای اقتصادی نزدیکتر، و مناطق بزرگتری را پوشش می دهند، با مناطق پردازش صادرات متفاوت هستند. از اینرو، بعضی از مناطق ویژه اقتصادی، دارای اهداف خاصی از ناحیه کشور و منطقه ذینفع می باشند.
پیش بینی و بررسی های مختلف در خصوص مناطق ویژه اقتصادی جهان، تعداد آنها را متفاوت نشان می دهد. یک بررسی جامع نشان داد که ۲۸۶ منطقه ویژه اقتصادی در کشورهای در حال توسعه وجود دارد که ۱۷۶ مورد آنها در فعالیت، ۸۶ در حال ساخت، و ۲۴ مورد در دست برنامه ریزی بود در حالیکه از این تعداد آفریقا ۹۴ واحد، آسیا و پاسیفیک ۱۱۹، و ۷۳ واحد در آمریکای لاتین و کارائیب وجود داشته است.
بررسی دیگری نشان داد که، در اوایل سال ۱۹۸۰ در بیش از ۷۰ کشور حدود ۳۵۰ منطقه ویژه اقتصادی به طور اسمی و عملیاتی، و در سال ۱۹۸۳ حدود ۵۹۱ منطقه ویژه اقتصادی وجود داشته است؛ مطالعه جدید تری نشان می دهد که، تعداد آنها در سال ۱۹۹۰ حدود ۹۰۰ واحد مختلف در بیش از ۹۰ کشور و منطقه دنیا وجود داشته است. بر اساس مطالعه دیگری سهم کل تجارت جهانی از تمام انواع منطقه ویژه اقتصادی از ۷/۷% در ۱۹۷۹ به ۲۰% در ۱۹۸۵ و حدود ۳۰% در اوایل ۱۹۹۰ بوده است.
با قرار دادن بنادر آزاد به عنوان منشا ظهور و توسعه “مناطق آزاد اقتصادی” رشد و تکامل آنها را می توان از سه نقطه نظر وظایف، و تکنولوژی جامع تر، و همچنین ادغام بیشتر در طول مراحل زمانی متمایز و به صور مختلف مطالعه نمود[۷]؛
علل ایجاد انواع مختلف مناطق آزاد تجاری و صنعتی مرتبط با اصل تجارت بین الملل است که نوعی از تجارت بنام “تجارت آزاد” را با کنترل و محدودیت های کمتر دولتی توجیه و تسهیل می نماید. لزوم تجارت بین الملل خود ناشی از وجود تفاوت در توزیع نامتوازن این منابع و عوامل طبیعی و مصنوعی مابین کشورهای مختلف است که در امر تولید کالاها و ارائه خدمات تاثیرات مستقیم و غیر مستقیم دارند.
عوامل موثر متعددی در عملکرد و موفقیت این مناطق هستند. منابع طبیعی شامل معادن سطحی، زیرزمینی و آب، عوامل جغرافیایی و اقلیمی آب و هوایی مثل درجه حرارت، بارش و رطوبت، ارتفاع موانع طبیعی حرکت و عوامل کندی آن، عوامل انسانی، سرمایه ای و تکنولوژی، مدیریت و سازماندهی و غیره در تولید کمی و کیفی و قیمتی کالاها و ارائه خدمات در این قبیل مناطق نقش اساسی را تعیین می کنند.
با این اوصاف می توان گفت که، هدف اصلی از ایجاد مناطق آزاد تجاری، رشد و توسعه در داخل و مبادی بندری و مرزی یک کشور و یا یک منطقه می باشد؛ ولی اهداف متعدد دیگری در این راستا نیز می تواند شناسایی، تعریف و ارائه گردد.
اگرچه عقیده[۸] بر این است که این مراکز در صنعتی شدن کشورهای درحال توسعه نقش متغیر محدود و موقتی دارند. اهداف ایجاد این مراکز در کشورهای مختلف ممکن است با هم دارای وجوه مشترک و یا تفاوتهایی باشد. مثلا ترکیه دو هدف از پنج هدف اعلام شده بارزتر که عبارتند از: شتاب بخشیدن به ورود سرمایه های خارجی به کشور، و افزایش میزان بهره وری از امکانات مبادلات و اعتبارات بین المللی. در حالی که در کره جنوبی دو هدف مهم (از سه هدف) به چشم می خورد: تولید کالاهای صنعتی به قیمت مناسب، و صدور کالا به خارج. اهداف کشورهای آسه آن، ایجاد وحدت و گسترش هرچه بیشتر بین اعضا در مقابل ژاپن، اروپای متحد، و منطقه آزاد تجاری آمریکای شمالی، تسهیل مقررات پیچیده گمرکی و ضوابط فنی و اصلاح مقررات مربوط به شرکت در مزایده های دولتی را دنبال می کنند. لذا می بینیم، که اهداف کشورهای مختلف در ایجاد مناطق آزاد تجاری بعضا متفاوت که به طور کلی در شش مورد[۹] زیر می توان آنها را خلاصه نمود:
۱- جلب سرمایه های خارجی
۲- ایجاد فرصتهای شغلی جدید
۳- کسب درآمدهای ارزی و افزایش صادرات
۴- دست یابی به تکنولوژی پیشرفته
۵- جذب نقدینگی سرگردان داخلی و کمک به مهار تورم
۶- محرومیت زدایی از مناطقی که امکان رشد و توسعه را بالقوه دارند.
مضرات مناطق آزاد تجاری نیز مطالعه شده کهChen 1995, p. 595 نتایج منفی آنها را به نقل از دیگران تدارک بیش ازحد زیربنا، تولید فطعات، ارزش افزوه داخلی ناچیز، تبعیض در دستمزد، استثمار نیروی کار بومی و به خصوص دختران جوان چنین عنوان کرده است. از طرف دیگر سو خاوند[۱۰] یکی از دو انتقاد وارده بر مناطق آزاد ایران را این چنین مکتوب کرده است:
” انتقاد دوم بر نقش منفی این مناطق در بازرگانی خارجی تاکید می کند. منتقدان می گویند که قرار بود مناطق آزاد به پیشبرد صادرات غیرنفتی ایران کمک کنند، اما در عمل به سکویی برای افزایش واردات تبدیل شدند”.
امروزه مناطق آزاد با نامهای مختلفی وجود دارند؛ ولی تحت عناوینی نظیر منطقه آزاد تجاری، منطقه تجارت خارجی، منطقه ویژه اقتصادی، منطقه آزاد پردازش صادرات، منطقه آزاد صادرات و غیره از آنها یاد[۱۱]، ولی عموما از عنوان منطقه آزاد پردازش صادرات از آنها نام برده می شود .
منطقه آزاد پردازش صادرات غالبا منطقه ای بندری با امکانات و خدمات مورد نیاز برای تولید است؛ که در آنها با نقاط مختلف دنیا تجارت آزاد کالا با جهت گیری صادرات بدون پرداخت حقوق و عوارض گمرکی، و نکهداری و بسته بندی مجدد انجام می شود.
۱ .۲- خصوصیات مناطق آزاد تجاری
رشد مناطق آزاد اقتصادی تحت تاثیر عوامل بهم پیوسته متعددی بوده است. عوامل ظهور این مناطق آزاد تجاری را در قالب “مدل مفهومی[۱۲]” متشکل از مباحث زیر می توان چنین خلاصه نمود [۱۳]:
۱- مکانیزم و ساختار محدود و موثر دولتی
مناطق ویژه تجاری بعضا ازطریق دستورالعملهای عمومی مربوط به سرمایه گذاری و یا قوانین خاص مالکیت و مالیاتی تحت تاثیر مقررات و سیاست گذاری دولت ایجاد می شوند. بازیگران و فعالیتهای اقتصادی مناطق آزاد تجاری بدور از دخالت عمومی و کنترل سیاسی شدید بوده، ولی از اقتدار کامل بعضی از انواع کنترلهای دولتی نیز کاملا به دور نیستند؛ که در رابطه با همین کنترلها، سه مدل : الف- کنترل دولتی سازمانی، ب- اداری، و ج- مختلط را در این مناطق معرفی می گردد[۱۴].
در کنترل نوع مدل سازمانی، شرکتهای غیرانتفاعی خصوصی، دولتی، یا خصوصی-دولتی یک منطقه آزاد تجاری، زیربنای موردنیاز را تهیه، فعالیتهای اقتصادی را سازماندهی، خدماتی پشتیبانی ضروری را تامین که در جاکارتا، کولون پاناما، لینز اطریش، و … انواع آنها موجود هستند
در کنترل نوع مدل اداری، یک موسسه دولتی محلی به نیابت از یک ارگان عالی تر، منطقه آزاد تجاری را در رابطه با امور اقتصادی، بازرگانی و صنعتی، یا از طریق یک اداره بندر یا گمرک محلی اداره می کند. نمونه های این قبیل مناطق عبارتند از مناطق آزاد تجاری منوس برزیل، ماسان در کره جنوبی، سنگاپور، و … .
در کنترل نوع مدل مختلط[۱۵]، که دو نوع قبلی را در هم ادغام و تفکیک تخصص را میان تامین کننده بودجه، اداره کننده، مدیر بازرگانی، و هماهنگ کننده خدمات منطقه آزاد تجاری نشان می دهد و همه این بخشها تحت مقررات دولتی هستند. این نمونه ها در آلمان و اسپانیا وجود که در آنها سازمان و مدیریت فعالیتهای منطقه آزاد تجاری به وسیله یک اداره دولتی محلی به بخش خصوصی اجاره داده می شود.
۲- اهداف و انگیزه های انعطاف پذیری
مناطق آزاد تجاری قابل انعطاف و عموما اهداف آنها در طول زمان اصلاح می شود. در کشورهای درحال توسعه، نمونه های اولیه مناطق پردازش صادرات معمولا اهداف استاندارد روشن، ویژه جاذب سرمایه خارجی، مولد اشتغال و افزایش دهنده صادرات داشتنه اند. از “اواخر ۱۹۷۰ ، مناطق پردازش صادرات” و “مناطق اقتصادی ویژه”پیشرفته تر و بیشتری، اهداف اقتصادی شان را بسط تا انتقال تکنولوژی و مهارت مدیریتی را پشتیبانی، ارتباط با بخش داخلی را توسعه، و توسعه منطقه ای وسیعتری را بر انگیخته نمایند.
مناطق آزاد تجاری برای نیل به اهداف متنوع خود معمولا میزبان تشویقات مالی به موسسات تولیدی و بازرگانی خارجی و داخلی نظیر: زمین و ساختمان های استیجاری کارخانه ای ارزان، کاهش مالیات، بازپرداخت غیرمحدود سود، مالکیت کامل خارجی، کارگر آموزش دیده ارزان، مواد و ماشین الات بدون مالیات مولد صادرات، خدمات و زیر بنای مناسب هستند.
۳- تخصص و تفاوت وظیفه ای و فضایی
مناطق آزاد تجاری چون می توانند از نظر وظیفه و فضایی با تغییرات حادث در فصل مشترک مابین اقتصادهای بین المللی، ملی، و محلی تطابق یابند رشد می کنند. بعضی از کشورهای در حال توسعه نظیر تایوان و کره جنوبی در دهه ۱۹۵۰ از صنعتی شدن با سیاست جانشین سازی واردات (با ایجاد صنایع مصرفی داخلی[۱۶]) رو به سیاست “صادرات رو به صنعتی شدن[۱۷]” دهه ۱۹۶۰ گذاردند. به منظور سرعت بخشیدن به صنایع بومی و نوزاد، با واردات از کشورهای پیشرفته سیاست جانشین سازی واردات (با ایجاد صنایع مصرفی داخلی) مدنظر بود، ولی قادر نشد به فقدان منابع مالی چیره شود، و باعث کالاهای واسطه ای، یا رشد تبعی کسری تجارت و فشار بر موازنه پرداختها گردید. با وجود کارگران ارزان محلی، به منظور کسب درآمد ارزی با سیاست ترفیع صادرات بوسیله کالاهای صادراتی رقابتی هدف گردید. مناطق پردازش صادرات از نظر وظیفه ای برای نیل به این هدف و سایر نیازمندی های توسعه ای مرتبط متخصص گردیدند، و شکل حصاری آنها مانع مهمی در بازده شان نبود.
تغیر از سیاست “جانشین سازی واردات” به ” ترفیع صادرات[۱۸]” با روند جدیدتری بنام به طرف “بهسازی صنعتی” در بعضی کشورهای درحال توسعه نظیر موسسیسن آن: کره جنوبی و تایوان که قبلا “صادرات رو به صنعتی شدن” (EOI) را پذیرفته بودند پیگیری و صنایع را در مناطق پردازش صادرات” بهبود و آنها را در از نظر وظیفه و ساختار فضایی با اقتصاد داخلی ادغام، و همچنین از کشورهای پیشرفته برای ترفیع صنایع خیلی پیشرفته ایجاد پارکهای علمی-صنعتی را تقلید نمودند.
4- قابلیت گسترش و انتقال درون کشوری و مرزی
منطقه آزاد اقتصادی با گسترش و انتقال درون و سر مرزی کشورهای با سیستمهای اقتصادی و سیاسی متفاوت، و مناطق جغرافیایی متنوع رشد می نمایند. دو عامل موجب انتقال و نمونه سازی درون کشوری و مرزی مناطق آزاد اقتصادی می گردد: اول، بر خلاف رشد مناطق مرزی، مناطق آزاد اقتصادی به طور عمومی از نظر درجات سازمانی و ابعاد جغرافیایی چون بطور نسبی از نظر ساخت و اداره کردن و “هزینه و اثر” ساده هستند، قابل مدیریت کردن هستند. معیارهای مهم جغرافیایی (مثل دسترسی به بنادر) به طور عمومی محل یک منطقه آزاد اقتصادی را تعیین می کند. همچنین اینکه، ممکن است در طول زمان و در جاهای مختلف یک مدل موفق “منطقه آزاد اقتصادی” مشابه سازی و تکرار گردد، که منعکس کننده فرایند توسعه تقلیدی می باشد.
دوم، دولتها در سطوح مختلف انتقال درون کشوری “منطقه آزاد اقتصادی” در مکانهای فعلی یا جدید مشغول هستند. در ایالات متحده آمریکا تعداد “مناطق آزاد تجاری” از ۱۲ در سال ۱۹۷۱ به ۱۵۰ در سال ۱۹۹۰ در بیش از ۳۰ ایالت رسید. اگرچه بعضی از “مناطق آزاد تجاری” برای مدت زمانی غیرفعال (بدون مستاجر) شدند، سازمانهای محلی متولی (مثل ادارات بنادر، کمیسیونهای فرودگاهی، اطاقهای بازرگانی) به جستجوی مستاجر و اقدام برای “مناطق آزاد تجاری” جدید ادامه دادند.
بعضی مواقع انتقال سرتاسری “منطقه آزاد اقتصادی” از طریق یک فرایند “اول یادگیری” و “دوم تطبیق” اتفاق می افتد و بسیاری از کشورها از تجربیات یکدیگر استفاده کردند.
سابقه مناطق آزاد در ایران
بررسی سوابق تاریخی نشان می دهد که ایجاد مناطق آزاد به سالهای اولیه ۱۳۳۰ (الموتی ۱۳۷۴، ص۷۱) در جریان مبارزات ملی کردن نفت به وسیله مردم ایران به علت محدودیتهای دول غربی و بخصوص انگلیس بر علیه دولت وقت و جریان تجارت خارجی کشور بر می گردد؛ اگرچه تا اوائل انقلاب اسلامی شکل عملی بخود نگرفت چندین دهه است که یکی از وظایف سازمان بنادر و کشتیرانی محسوب می شود.
ولی همانطور که در بخش گذشته دیدیم با همه قدمتی که بنادر آزاد دارند سابقه تشکیل آنها در ایران چندان نیست و به مصوبه شورای انقلاب 18/12/1358 وقتی که واردات کالاها را از پرداخت حقوق و عوارض گمرکی به جزیره کیش معاف کرد بر می گردد. ولی عملا این مصوبه ۱۰ سال مسکوت ماند تا اینکه در سال ۱۳۶۸ زمینه ایجاد مناطق آزاد در تبصره قانون برنامه پنچ ساله اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور و حداکثر در سه نقطه با هدف تحقق سیاست توسعه صادرات غیرنفتی تصویب گردید.
- ۳. ۲- سازمان و مدیریت مناطق آزاد ایران
اداره مناطق آزاد ایران دارای دو رکن اصلی شورای عالی و سازمان می باشد که عالی ترین نهاد سیاستگذاری تشکیل می دهند. در شورای عالی ریاست جمهور به عنوان رئیس شورا، و چندین وزیر یعنی وزرای امور اقتصادی-دارایی، بازرگانی، کشور، اطلاعات، فرهنگ و ارشاد اسلامی، کار و امور اجتماعی، صنایع (سبک و سنگین)، راه و ترابری، معادن و فلزات، و روسای برنامه ریزی و بودجه، بانک مرکزی، اتاق بازرگانی، صنایع و معادن اعضا آن می باشند.
هر سازمان دارای یک هیئت مدیره سه تا پنج نفره و یک مدیرعامل است. اعضا هیئت مدیره از طرف شورای عالی انتخاب می شوند و مدیرعامل رئیس هیئت مدیره و بالاترین مقام سازمان است و به حکم ریاست جمهوری تعیین می گردد[۱۹] . منافع ایجاد مناطق آزاد در ایران در یازده مورد زیر خلاصه می شود[۲۰]:
- ایجاد اشتغال ۲- افزایش صادرات کالاهای صنعتی ۳- جذب سرمایه های خارجی ۴- انتقال تکنولوژی ۵- واردات کالا و مواد اولیه از مبادی اصلی تولید ۶- کاهش تقاضا جهت ارز مسافری ۷- کسب درآمدهای حاصل از اجازه تاسیسات منطقه و مالیاتهای دریافتی ۸- افزایش درآمدهای ارزی ۹- جذب سرمایه داخلی جاری در مسیرهای غیر مولد ۱۰- دسترسی بیشتر به بازارهای بین المللی ۱۱- برقراری ارتباط اقتصاد داخلی با اقتصاد کشور میهمان.
روش کار مناطق آزاد در ایران بر اساس سهمیه ارزی به صورت مجوز واردات کالاهای ساخته شده (صنعتی، مصرفی)، و مواد اولیه است که دولت در هر سال سقف آن را تععین و ابلاغ می کند[۲۱].
[۱] Chen, 1995, p.594
[۲] ْارم سری ۱۳۷۷، ص ۳۰۲
[۳] گزارش عملکرد منطقه آزاد چابهار ۱۳۷۹ ص۸.
[۴] Chen 1995, p. 595
[۵] Gu et al 1993
[۶] FEZs
[۷] Chen 1995, p. 598
[۸] Chen 1995, p. 595
[۹] الموتی، مناطق آزاد و اثرات اقتصادی-بازرگانی آن، ص ۹
[۱۰] نشریه ماهنامه مناطق ویژه اقتصادی ۱۳۷۹، صفر ۵، ص ۲۳
[۱۱] موسسه مطالعات و پژوهشهای بازرگانی:مناطق آزاد (تجاری-صنعتی)، ص ۱
[۱۲] Conceptual model
[۱۳] Chen 1995, p. 595
[۱۴] Chen 1995, p. 595 از قول Gu, Wei and Wang 1993
[۱۵] Integrated
[۱۶] Import-substittuting industrialization-ISI
[۱۷] Export-oriented industrialization-EOI
[۱۸] Export promotion
[۱۹] الموتی ۱۳۷۴، ص ۷۲-۷۳
[۲۰] الموتی ۱۳۷۴، ص۱۰۳
[۲۱] گزارش عملکرد منطقه آزاد چابهار ۱۳۷۱-۱۳۷۹، ص ۴۴