گزارش نشست قانون‌گریزی در ایران با حضور عباس عبدی و مسعود امیدی
حاکمیت قانون فراسوی اراده اشخاص است
هرچه درآمدهای نفتی بیشتر می‌شود، قانون‌گریزی هم بیشتر می‌شود
محسن آزموده / میرزا یوسف خان مستشار الدوله (۱۲۳۹-۱۳۱۳ ه. ق.) امکان ترقی کشور را فقط در پرتو <<یک کلمه>> ممکن می داند: قانون. برخی تحلیلگران و محققان چون همایون کاتوزیان نیز مهم ترین خواست مشروطه ایرانی را همین قانون و اساسی ترین راه حل برای رهایی از استبداد تاریخی را حاکمیت قانون می دانستند. اما این قانون به چه معناست؟ آیا قانون گریزی امری فرهنگی است یا سیاسی و ساختاری؟ آیا می توان گفت ایرانیان قانون گریز هستند یا خیر؟ عصر دوشنبه ششم بهمن ماه نشست علمی جامعه شناسی قانون گریزی در ایران با همکاری مرکز افکار سنجی دانشجویان ایران و اندیشگاه فرهنگی کتابخانه ملی با حضور عباس عبدی تحلیل گر مسائل اجتماعی و مسعود عالمی، استاد دانشکده علوم اجتماعی دانشگاه علامه طباطبایی برگزار شد. در این نشست عباس عبدی به مشکلات اساسی برداشت ما از قانون اشاره کرد و راه حل را در اصلاح ساختاری دید، مسعود عالمی نیز معضل قانون گریزی را دست کم در فاصله زمانی میان ۱۳۷۱ تا ۱۳۸۷ ناشی از عدم انسجام نهادی در ساختار سیاسی و اجتماعی ایران خواند. در ادامه روایتی از سخنرانی ایشان از نظر می گذرد.
عباس عبدی، نخستین سخنران این نشست بود که در ابتدا به اهمیت مباحث حقوقی در علوم اجتماعی پرداخت و گفت: اگر بخواهم به اهمیت قانون اشاره کنم، کافی است به سابقه جامعه شناسان مهم و کلاسیک غربی اشاره کنم. جامعه شناسان بزرگ عموما حقوقدان بودند، یعنی حقوق دانش و شاید هم مساله اصلی ایشان بوده است و از طریق حقوق است که به مسائل دیگر از جمله جامعه شناسی و اقتصاد و سیاست پرداخته اند. در حالی که در ایران عموم جامعه شناسان حتی با حقوق آشنایی مقدماتی هم ندارند. به همین دلیل است که در ایران رشته ای به نام جامعه شناسی حقوق نداریم. در حالی که پایه و اساس یک جامعه در حقوق آن جامعه بازتاب می یابد و اگر بخواهیم جوامع را از یکدیگر بازشناسیم باید ببینیم که مبانی حقوقی شان چگونه و در چه سطحی است. این بی تفاوتی نسبت به حقوق، انعکاسی از بی اهمیتی حقوق در ایران است.
وی سپس تعریفی کلی از قانون برای اشاره به اهمیت آن ارایه داد و گفت: برای اینکه ببینیم چرا در جامعه ما حاکمیت قانون وجود ندارد، لازم است که در ابتدا منظور خود را از قانون و حقوق مشخص کنیم. در یک تعریف کلی و عمومی از حقوق و قانون که تقریبا مورد اجماع است؛ گفته شده که: قانون، قاعده کلی و الزام آوری است که برای ایجاد نظم و عدالت از طرف مرجع صلاحیت دار تنظیم و اجرای آن هم از طرف دولت تضمین می شود. برای پاسخ به پرسش بالا لازم است عناصر این تعریف را یک به یک مورد تحلیل و ارزیابی قرار دهیم.
عبدی در ادامه به توضیح عناصر این تعریف پرداخت و گفت: ابتدا به قاعده کلی بودن حقوق می پردازیم. اگر چه درباره مفهوم کلی بودن اختلاف نظر است ولی در هر حال باید کلیت و عمومیت را در نظر داشت. از این رو هر متنی که در مجلس تصویب می شود، به این معنا شامل ویژگی قانون نیست. در مجالس جزییاتی تصویب می شود که اساسا تناسبی با مفهوم کلی قانون ندارد و ممکن است یک مصوبه و دستورالعمل یا… باشد. نکته بعدی این است که این قاعده باید با هدف ایجاد نظم و عدالت باشد. از این رو باید مشخص شود که منظور از نظم و عدالت چیست. اگر مردم انجام رفتاری را به عنوان لازمه نظم قبول نداشته باشند و آن را به عنوان نظم و یک نیاز اجتماعی تعبیر و تفسیر نکنند، قاعده ای که مردم را مجبور به انجام چنین رفتاری کند حتی اگر تصویب هم شود، مورد توجه قرار نمی گیرد. به عبارت دیگر وقتی مردم امری را به عنوان بر هم زننده نظم عمومی تلقی نکنند، ممنوعیت آن را نمی پذیرند. بنابراین اگر قانونی تصویب شود که عملا نتواند نظم اجتماعی را بازتاب دهد، در نتیجه انگیزه ای برای رعایت آن احساس نمی شود و نقض خواهد شد.
عباس عبدی سپس مساله عدالت را مهم تر از مساله نظم خواند و گفت: باید توجه شود که مفاهیمی چون نظم و عدالت سیال هستند، یعنی هم در عرض جغرافیایی و هم در طول تاریخی دچار تغییر و تحول می شوند. بنابراین باید دید که در یک مکان و زمان معین از طریق قانون عدالت را چگونه می توان برقرار کرد. زمانی که مردم یک ضابطه حقوقی را عادلانه نبینند با آن برخورد می کنند، این برخورد حتی در سطح قاضی هم دیده می شود. بسیاری از قضات از باب توجه به عدالت به قوانین آن طور که مصوب شده اند، عنایت نمی کنند. برای مثال اگر بنا به اجرای قانون مصوب درباره اعتیاد و مواد مخدر در سال ۱۳۶۷ در ایران باشد، باید سالی ۲۰ هزار نفر اعدام شوند، در حالی که می دانیم در عمل بیش از ۲۰۰ مورد در سال نیست، یعنی یک صدم مورد انتظار آن قانون حکم صادر می شود. یعنی قاضی متوجه شده است که نمی تواند این کار را بکند زیرا آن را عادلانه نمی داند. حتی همین تعداد اعدام هم مورد سوال قرار گرفته و اخیرا یکی از دست اندرکاران گفته بود که در مواجهه با اعتیاد اعدام جوابگو نیست و بهتر است آن قانون تغییر کند. این جرح و تعدیل ها به این دلیل است که این قوانین نه می تواند حس عدالت جامعه را ارضا کند و نه توان آن را دارد که سازوکار نظم را برقرار سازد و به همین خاطر از سوی مردم و مجریان دور زده می شوند.
وی گفت: اما مساله مهم این است که مرجع ذی صلاح برای قانون نویسی کیست و بر اساس چه فلسفه ای این کار را می کند. در نظام های جدید قانونگذار زمانی می تواند قانون مبتنی بر نظم و عدالت بنویسد که مقبول مردم و دموکراتیک باشد. از اینجاست که به سازوکار مجلس و نظام سیاسی و نظام انتخاباتی می رسیم. بنابراین اگر یک نهاد تقنینی داشته باشیم که این نهاد با جامعه رابطه ای یک طرفه یا مخدوش داشته باشد، این نهاد عملا نمی تواند قانونی را بنویسد که آن قانون در آن چارچوبی که در بالا گفتیم، معنادار و کارکردی و تامین کننده عدالت و نظم مورد قبول جامعه باشد. در ایران تدوین و تصویب قوانین عمدتا ربطی به عدالت یا نظم به این مفهوم جامعه شناسانه ندارند و بر اساس ذهنیت های ویژه کسانی که آن را تصویب می کنند، نوشته می شوند. در نتیجه از طریق بی توجهی به قوانین اعتبار نهاد قانونگذاری نزد مردم نیز مخدوش می شود.
عباس عبدی در ادامه بحث خود به مرحله نظارت بر قانون اشاره کرد و گفت: مرحله مهم تر از حتی تصویب قانون، مرحله نهاد نظارتی است. قانونی که الزام آور نباشد، قانون نیست. رکن اساسی قانون نظام تضمینی و نظارتی آن است. هیچ جامعه ای نمی تواند قانونمند باشد، مگر اینکه نهادهای تضمین کننده و نظارتی رسمی و غیررسمی مستقلی داشته باشد. نهاد نظارتی دو بخش است: اصلی ترین نهاد نظارتی دستگاه قضایی است شامل نهاد رسمی دستگاه قضایی و قضات آن است، این دو تا حدی از یکدیگر متمایز هستند. تا زمانی که قاضی و دستگاه قضایی استقلال کافی نداشته باشند، امکان اینکه قانون به معنای دقیقش قابل اجرا باشد وجود ندارد. این دو بخش تنها زمانی می توانند اجرای قانون را تضمین کنند که خودشان مستقل باشند. غیر از دستگاه های رسمی اجرایی و قضایی؛ نظارت های غیر رسمی هم داریم. ساختار کلی یک حکومت از دولت با اجزای مختلف آن و مردم تشکیل می شود. این ها همگی باید بر یکدیگر نظارت داشته باشند. بنابراین در جامعه ای که نهاد نظارتی غیررسمی وجود نداشته باشد، در این جامعه قانون به ماهو قانون و حاکمیت قانون را نخواهیم دید. این نهادهای غیررسمی عبارتند از مطبوعات، نهادهای مدنی، احزاب و عموما نهادهایی که خارج از سازوکار رسمی و اداری هستند اما وجودشان پذیرفته شده است. این نهادها بخش عمده ای از نظارت بر اجرای قانونی را انجام می دهند.
وی در بخش دیگری از بحث خود به موضوع ساختار دولت و اهمیت آن در بررسی این مساله پرداخت و گفت: در دولتی که نظارت ناپذیر باشد، حاکمیت قانون معنادار نیست. اما چگونه یک دولت نظارت ناپذیر می شود؟ زمانی که آن دولت منابع مالی اش مستقل از ملت باشد و در نتیجه همچنان که چیزی از ملت نمی گیرد، در برابر ملت نیز پاسخگو نیست، در نتیجه این ساختار لزوما زیر باز قانون پذیری نخواهد رفت.
عبدی در مقام جمع بندی بعد از این مباحث گفت: وقتی این عوامل را در کنار یکدیگر قرار می دهیم، می توانیم وضعیت جامعه ایران را بهتر درک کنیم. در مطالعه ای که داشته ام در ایران می توان شاخص حاکمیت قانون را با شاخص درآمدهای نفتی ایران هماهنگ و دارای همبستگی دید. هر چه درآمدهای نفتی ایران افزایش پیدا می کند، حس می شود که شاخص قانون گریزی هم از جهت اجرای قوانین و هم از جهت مسائلی چون فساد به طور اتوماتیک افزایش پیدا می کند. اوج شاخص حاکمیت قانون در ایران مربوط به سال ۱۳۷۸ و ۱۳۷۹ بوده است که به ۴۵ درصد رسید. اما مجددا کاهش یافت و در سال ۹۰ به ۱۸ درصد تنزل یافت، هر چند در این اواخر به خصوص از سال ۱۳۹۲ رو به افزایش است. بنابراین مفاد و کارکرد قانون در ایران به آن معنایی که در ابتدا گفته شد، کمتر وجود داشته است. اگر پرسیده شود این قوانینی که اجرا می شود چیست، در پاسخ می توان گفت که اجرای این قوانین ناشی از اراده اشخاص است یعنی الان تصمیم گرفته اند این قانون اجرا شود. این معنا حاکمیت قانون نیست. حاکمیت قانون به آن معناست که قانونی که اجرا می شود، فراتر از اراده اشخاص باشد یعنی وقتی من قانون را اجرا می کنم، به این معنا نباشد که من تصمیم به اجرای آن گرفته ام. در این صورت این به معنای حاکمیت من است. حاکمیت قانون یعنی من هم چاره ای جز اجرای این قانونی که هست، ندارم و دست دیگری وجود دارد که بالای سر من است و اجازه نمی دهد که رفتار دیگری جز اجرای قانون داشته باشم. در نهایت مجموعه ساختار رسمی و غیررسمی اجتماعی است که حاکمیت قانون را تضمین و اجرایی می کند.
عباس عبدی در ادامه به نقش فرهنگ در مساله قانون گریزی پرداخت و گفت: سوالی که ممکن است پدید آید این است که تکلیف فرهنگ در این موضوع چیست؟ بسیار گفته می شود که مردم ما قانون گریز هستند. به نظر من فرهنگ چیزی جز آنچه گفته شد نیست. وقتی ما در چنین فضایی رفتار کنیم، نمی توانیم یاد بگیریم که خودمان را با قانون تطبیق دهیم و عادت مان همین شرایط می شود. اما اگر در آینده شرایطی پیدا شود که حاکمیت قانون به سطح مطلوبی برسد، متوجه می شویم که به دلیل عادت های گذشته تبعیت از قانون سخت می شود یعنی اینرسی فرهنگی باعث می شود که نتوانیم از این مرحله به راحتی عبور کنیم. اما همه مساله فرهنگ نیست. کسانی که به کشورهای توسعه یافته رفته اند، حتما امکان مقایسه شرایط رانندگی در ایران با رانندگی در این کشورها را داشته اند. در این کشورها امکان ندارد که بتوان مثل تهران رانندگی کرد. فرد با همین فرهنگ رانندگی موجود در ایران به این کشورها سفر می کند و می دانیم که فرهنگ با چند ساعت سفر کردن عوض نمی شود اما در این کشورها شاهدیم که ساختار به نحوی است که نمی توان جز به آن شکل مطلوب رانندگی کرد. بنابراین مساله قانون گریزی ریشه فرهنگی ندارد زیرا شاهدیم آدم هایی که در اینجا زندگی می کنند، در کشورهای توسعه یافته که قانون به معنای دقیق آن در آنها وجود دارد و اجرا می شود، نمی توانند قانون گریز باشند. بنابراین مساله اساسی قانون گریزی در ایران بیش از آنکه یک مساله فرهنگی باشد که بتوان آن را به راحتی آموزش داد و بیش از آنکه یک مساله اخلاقی باشد، یک مساله ساختاری است و به همین عواملی که اشاره شد ربط دارد. کافی است مجلسی باشد که بر آمده از خواست ها و نیازهای اجتماعی باشد و فلسفه قانون نویسی آن نیز مبتنی بر عدالت و نظم اجتماعی باشد، و عدالت نیز امری ذهنی که از کتاب برآمده باشد نیست بلکه به برداشت خود مردم ربط دارد. در مورد نظم اجتماعی نیز به همین صورت است. کافی است نهادهای نظارتی رسمی و غیررسمی مستقل باشند آنگاه خواهیم دید که مردم ما هم قانون پذیر می شوند و دولت هم مطیع قانون می شود.
وی گفت: نظم اجتماعی امری انتزاعی نیست که در قالب ثابتی و از قدیم الایام وجود داشته باشد و بتوان بر اساس آن یک قانون نوشت. نظم و عدالت اجتماعی متناسب با درک و نیازها و ساختارهای جامعه تغییر می کند. به همین خاطر مجلسی که می خواهد این قانون را بنویسد، باید به نظم سیال جامعه اعتقاد داشته باشد و درک و توان این را داشته باشد که بتواند قانونی بنویسد که آن نظم را بازتاب دهد. اگر چنین مجلسی باشد، مساله قابل حل است. یکی از نکات دیگری که حایز اهمیت است این است که قانون نمی تواند این اندازه زیاد باشد. در ایران هزاران قانون وجود دارد و اگر مصوبه ها و آیین نامه ها را اضافه کنیم، این رقم به مراتب بیشتر می شود. نتیجه این امر آن می شود که برای گریز از قانون راه های مختلفی از دل همین قوانین کثیر امکان پذیر می شود. عباس عبدی در بخش دیگری از سخنش در پاسخ به این پرسش که برای این مشکل چه راه حلی می توان یافت، گفت: در دو سطح متفاوت، دو پاسخ کاملا متفاوت به این پرسش می توان یافت، البته این پاسخ ها تعارضی با هم ندارند. اما همان طور که تاکید شد، این مساله چندان فرهنگی نیست. برای مثال تا زمانی که برق ارزان است، به ندرت کسی پیدا می شود که در مصرف برق صرفه جویی کند. در حالی که اگر برق گران شود، همه سعی می کنند از لامپ کم مصرف استفاده کنند. یکی از مشکلاتی که ما در حوزه حقوق داریم، یکی انگاشتن قانون و حق است در حالی که میان حق و قانون تفاوت اساسی وجود دارد. قانون یک قاعده کلی برای تنظیم مناسبات اجتماعی بر اساس نظم و عدالت چنان که اشاره شد، است. ولی مردم ما قانون را به مثابه حقانیت می شناسند در حالی که قانون اساسا اگرچه در پی نزدیک شدن به حقانیت است اما در پی اثبات حقانیت به هر قیمت نیست یعنی قانون می کوشد تا کمترین میزان حق ضایع شود. بنابراین یکی از مشکلات اساسی ما در درک از قانون است.
برش ۱
حاکمیت قانون به آن معناست که قانونی که اجرا می شود، فراتر از اراده اشخاص باشد یعنی وقتی من قانون را اجرا می کنم، به این معنا نباشد که من تصمیم به اجرای آن گرفته ام. در این صورت این به معنای حاکمیت من است. حاکمیت قانون یعنی من هم چاره ای جز اجرای این قانونی که هست، ندارم و دست دیگری وجود دارد که بالای سر من است و اجازه نمی دهد که رفتار دیگری جز اجرای قانون داشته باشم.
روزنامه اعتماد
کد خبر: ۹۲۰۵
تاریخ خبر: ۱۳۹۳ شنبه ۲ اسفند