آسیب‌شناسی توسعه نامتوازن در ایران
معصومه اشتیاقی
دانشجوی دکترای جامعه‌شناسی دانشگاه مازندران
مقدمه
توسعه متعادل در سطح ملی یکی از پیششرطهای نیل به اهداف توسعه پایدار است. پایداری و تناظر در میزان رفاه اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و بهرهبرداری از منابع و امکانات متناسب با حفظ منابع طبیعی و محیط‌زیست در مناطق فراهم‌کننده الزامات عدالت فضایی و تسریع فرایند توسعه ملی است. ضرورت نیل به این مهم در ماده ۴۸ قانون اساسی صراحتاً بدین گونه آمده است که: «در بهرهبرداری از منابع طبیعی و استفاده از درآمدهای ملی در سطح استانها و توزیع فعالیت‌های اقتصادی میان استانها و مناطق مختلف کشور، باید تبعیض در کار نباشد به‌طوری‌که هر منطقه به فراخور نیازها و استعداد رشد خود، سرمایه و امکانات لازم را در دسترس داشته باشد». در راستای تحقق اصل ۴۸ قانون اساسی، دولت مکلف است در توزیع منابع عمومی و یارانه سود تسهیلات به نحوی عمل کند که فاصله شاخص برخورداری شهرستان‌های با کمتر از سطح متوسط کشور در پایان برنامه چهارم در بخشهای اقتصادی اجتماعی فرهنگی زیربنایی و امنیتی در هرسال برنامه حداقل ده درصد (۱۰%) به سطح یادشده نزدیک شود. معادل دو درصد (۲%) از اعتبارات بودجه عمومی دولت در قالب ردیف‌های مشخصی برای مصارف معین در بودجه سنواتی در اختیار معاونت قرار میگیرد تا در راستای تحقق اهداف یادشده توزیع و هزینه شود.
باوجودی که در قانون اساسی و همه‌ی برنامههای توسعه‌ی کشور بعد از انقلاب با شدت و حدت به موضوع تعادل و توازن توسعه در سطح کشور پرداخته‌شده است لیکن، باگذشت بیش از سه دهه هنوز یکی از مسائل جدی در سطح کلان کشوری موضوع تعادل و توازن منطقهای است. نتایج یافتههای برآمده از تحلیل داده‌های سالنامه آماری طی سالهای مختلف نیز گواهی بر حل نشدن مسئله عدم تعادل توسعه یکپارچه ملی است.
همان‌طور که در جدول(۱) مشهود است نتایج داده پژوهشهای جمالی و همکاران (۱۳۸۸)، توکلی نیا و شالی (۱۳۹۱)، قنبری (۱۳۹۲) و اشتیاقی (۱۳۹۳) بر مبنای شاخصهای تلفیقی توسعه (اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، زیرساختی، بهداشتی) با داده‌های سالنامه آماری سالهای مختلف نشان از فاصله بین استانهای کشور را از حیث سطح توسعه است. حال این سؤال مطرح است که چه عواملی بر شکلگیری و بازتولید شکاف موجود بین مناطق در کشور تأثیرگذار بوده است و چه باید کرد؟ در پاسخ به این سؤال ضمن تائید اهمیت نقش عوامل غیرارادی چون وضعیت جغرافیای طبیعی و پیشینه تاریخی؛ به عوامل ارادی چون سیاستها و برنامه‌هایی که تحت اراده صورت میگیرد خواهیم پرداخت.
چالشها
ناکارایی نظام برنامهریزی در ایران
تقریباً شش دهه از نظام برنامهریزی توسعه در کشور می‌گذرد. یکی از اهدافی که به‌طور تلویحی در طول این شش دهه برنامهریزی بدان اشاره‌شده، توجه به تعادل و توازن منطقهای در کشور بوده است؛ اما از مهمترین چالشهای نظام برنامهریزی مرتبط با روند توسعه نامتوازن میتوان به «ضعف تفکر برنامهریزی منطقهای»، «حاکمیت برنامهریزی بخشی»، «ضعف بانک جامع اطلاعات و آمار» و «متمرکز بودن نظام برنامهریزی» اشاره کرد. کارشناسان سازمان برنامه نیز در مصاحبه‌هایی که با آنها توسط نگارنده انجام‌شده به این موضوع اشاره داشتند که «فقدان نگاه کلان و یکپارچه در تدوین و اجرای برنامههای توسعه در سطح مناطق کشور موجب شده تا بخشی نگری کلان در حوزه اجرایی و بهره‌مندی از منابع و امکانات غالب شده است و در این نظام بخشی نگر، استانها در تهیه و تنظیم برنامههای توسعه کشور مشارکت جدی و سازمان‌یافته نداشته‌اند. برنامههای میان‌مدت با رویکرد بخشی جمع‌بندی می‌شوند. سهم استانها و مناطق از منابع برنامه پس از تقسیم‌بندی منابع حاصل میشود».
- مغفول ماندن آمایش سرزمینی
آمایش سرزمین زیربنای توسعه منطقهای است و به بیانی عبارتی سازوکاری اساسی برنامهریزی و تصمیمگیریهای منطقهای و ملی است. لزوم توجه به تعادلهای منطقهای و ضرورت استفاده از برنامهریزیهای فضایی و توجه به سیاست‌گذاری‌های منطقهای، از عواملی بوده که منجر به تأسیس مرکز آمایش سرزمین در سازمان برنامه‌وبودجه در سال ۱۳۵۳ گردید. کارشناسان سازمان برنامه معتقدند: «مصوبات آمایش سرزمینی چندان موردتوجه قرار نگرفته است. به‌‌رغم بیش از چهار دهه مطالعات آمایش سرزمین در نظام برنامهریزی کشور در حیطه نهاد‌سازی در خصوص آمایش سرزمین اقدام‌های اندکی را شاهد هستیم». کارشناسان این حوزه معتقدند فقدان نظام یکپارچه برنامهریزی سرزمینی، عدم هماهنگی بین دو شیوه برنامهریزی بخشی و برنامهریزی سرزمینی، ضعف قدرت اجرایی سیاستهای آمایش سرزمینی و کمبود نیروی متخصص ازجمله خلأهایی است که درنهایت منجر به نادیده انگاشتن آمایش سرزمینی در برنامهها و طرحهای کشوری گردیده است.
- ضعف نظام بودجهبندی
بودجهریزی سنتی که مشخصه ساختار بودجهریزی ایران است، ناقص و ناکارآمد است. در این روش، بیشتر بر هزینهها یا دادهها تأکید میشود و ستا ده‌ها کمتر موردتوجه قرار می‌گیرند؛ اما صرفهجویی اقتصادی، پرهیز از موازی کاری و ارتقای کارآمدی از مزیتهای مهم بودجهریزی عملیاتی است. قبل از آنکه بودجه، یکی از برنامههای کاری دولت تلقی شود، یک وسیله کنترل برای توزیع مجدد ثروت در دست مجلس است (به نقل از نوبخت، ۱۳۹۲: ۵). به عبارتی پول از طریق فرایند سیاسی تخصیص مییابد که همین مغایر با قوانین و خطمشی کلی برنامههای توسعه است. کارشناسان امور بودجه معاونت نظارت راهبردی رئیس‌جمهور، هم معتقدند «در بحث تخصیص بودجهها مکانیزم به‌گونه‌ای است که مداخلات مسئولین سیاسی زیاد هست. این امر طی سالهای متوالی امکان مداخله سیاستمداران را در حیطه برنامهریزی توزیع بودجه فراهم نموده است». در کنار این بحث کارشناسان بودجه منطقهای به نواقصی چون شیوه بودجهبندی بخشی و کلان و نه منطقهای و ملی نیز به‌مثابه ضعفهای نظام بودجهریزی اشاره داشتند که بر روند شکاف منطقهای و بازتولید آن نقش به سزایی داشته است.
- تمرکزگرایی در مقابل تمرکززدایی
گام عملی در راستای مدیریت و اجرای برنامههای آمایش و به فعلیت رساندن استعدادهای مناطق از طریق سیاست تمرکززدایی محقق میشود. در سال ۱۳۵۲، طرح تقسیم ایران به ۱۱ منطقه برنامهای توسط مهندسین مشاور به تل صورت گرفت. ازجمله اهداف در دستور کار این طرح، افزایش مشارکت مقامات محلی در اجرای برنامههای دولتی و تجهیز و عدم تمرکز سیستم برنامهریزی منطقهای بود. این در حالی است که بنا به اظهارات مصاحبه‌شوندگان سازمان برنامه «نظام برنامهریزی ایران همواره با درجه بسیار بالایی از تمرکز تعریف گردیده است. برنامهریزی در مرکز کشور متمرکز است و برنامهریزی برای دورترین مناطق در تمام ابعاد و در تمام جنبهها، در مرکز انجام میشود؛ یعنی جمعآوری دادهها، طرحهای آماری، هدفگذاری، سیاست‌گذاری، انتخاب پیمانکار، تأمین مالی و اجرای آنها به‌طور کامل در تهران متمرکز است».
- نقصان در سازوکارهای نهادی
دیگر چالشی که کارشناسان سازمان برنامه بدان اشاره داشتند این بوده که «در طی این سالها شاهد وجود زیر بخشهایی در سازمانهای مختلف برای بحث مناطق کشور هستیم که اهداف تقریباً هماهنگی میانشان در صورت‌بندی و اجرای برنامهها و پیشبرد سیاستهای کلان توسعه دیده نمیشود. در ناهماهنگی موجود بیش از هر چیز ضعف وجود نهاد هماهنگ‌کننده و نظارتی چون نظام مدیریت منطقهای عامل تقویتکننده ناکارایی موجود است». تداخل وظایف و حرکتهای موازی دستگاهها و نهادهای مسئول طرحهای منطقهای از مواردی است که لاینحل باقی‌مانده است. این روند همچنان به‌مثابه مشکلی در سطح نهادهای کشور به قوت خویش دیده میشود. روند تصمیمسازی و تصمیمگیری به فراخور نیازسنجیهای جداگانه و نه هماهنگ وزارتخانه‌ها و سازمانهای مختلف صورت میگیرد.
- انباشت قطبهای سرمایه
در میان علل منتج به روند تسریع شکاف توسعه میتوان به بازخورد مثبت ناشی از عدم تعادل طرحهای سرمایهگذاری کلان در مناطق مختلف کشور اشاره کرد. روندی که در طول زمان حرکت سرمایه را به تعدادی از استانهای کشور موجب شد و منجر به شکلگیری قطبهای صنعتی از یک‌سو و دورنگه داشتن برخی مناطق از پروسه جذب سرمایهها گردید. رویکرد برنامهریزی توسعه عمدتاً به سمت قطبهای رشد و تأکید بر رشد اقتصادی بوده که همین یکی از چالشهایی است که در طول زمان به‌طور انباشتی موجب فاصله بین استانها از حیث سطح جذب سرمایه و بالطبع آن جمعیت گردیده است.
- خطای سیستماتیک در نگاه به توسعه
برداشتهای چندگانه و عمدتاً نادرست از توسعه از چالشهای بنیادین پیرامون توسعه در ایران به شمار میرود. این مسئله به حدی قابل‌ملاحظه است که رنانی اقتصادان ایرانی معتقد است «معمولاً مقامات ارشد استان نمیدانند منظورشان ار توسعه چیست» (رنانی، ۱۳۹۴: ۳۳). نگاه غالب پروژهای و کوتاه به جریان توسعه؛ خطای سیستماتیکی است که بیتردید پروسه توسعه را به انحراف کشانده است. در کنار این امر توسعه منطقهای عمدتاً در قالب مجموعهای از شاخصهای کمی و فیزیکی دیده میشود و اقدامات عمرانی و زیربنایی به‌عنوان راه‌حل توسعه منطقهای و کاهش ناموزونی‌های منطقهای قلمداد شود (فرجی راد، ۱۳۹۴: ۸۴). درعین‌حال در سطوح تصمیمگیری و برنامهریزی، درک مشترک و جامعی از مفهوم «برنامهریزی» و «منطقه» و نیز «برنامهریز منطقهای» وجود ندارد یا بسیار کمرنگ است (عربشاهی، جباری، ۱۳۹۴: ۴۶). به عبارتی هنوز مناقشه بر سر درکی جامع از مفاهیم درون توسعه است.
راهبردها و پیشنهاد‌ها
اصلاح نظام برنامهریزی کشور
زمانی میتوان تحول را در کلیت آرایش نهادی به وجود آورد که بزنگاهها توسط نخبگان صاحب قدرت (دولت) شناسایی و از آن زاویه، تغییرات برای ایجاد ظرفیت توسعه دنبال شود. نظام برنامهریزی نهاد آغازینی است که چگونگی آن بر روندهای بعدی آرایش نهادی به سمت توسعه تأثیرگذاری بالایی دارد. بر همین اساس میبایست:
برنامههای میان‌مدت و کلان با رویکرد بخشی تدوین میشود که همین موجب شده تا منابع به طریق بخشی و نه باهدف نیل به توسعه متوازن در مناطق کشور توزیع و مدیریت شود. لذا تغییر در ساختار برنامهریزی از بخشی به منطقهای از پیششرطهای سیاست‌گذاری توسعه پایدار و متعادل در کشور مدنظر است. در این صورت است که ظرفیتها و منابع مناطق کشور در نظر گرفته و مدیریت جامع با لحاظ کردن برنامه اجرایی در هر استان امکانپذیر میگردد. کاستن از برنامهریزی بخشی توسط دستگاهها و تدوین سیاستهای برنامهای کلان منطقهای باید در سیستم اداری – سیاسی کشور لحاظ گردد. زمانی که برنامهریزی توسعه منطقهای لحاظ شود سازوکارها برای برقراری ارتباط با جامعه و بخش خصوصی فراهم میشود و تمرکززدایی امکانپذیر میگردد.
برنامهریزی منطقهای در ایران، چه از جنبه نهادی و فرایندی و چه از جنبه نظری و محصول برنامهریزی در پیوند با برنامهریزیهای ملی (عمدتاً بخشی) و برنامههای محلی (عمدتاً کالبدی)، دارای جایگاه قانونی و نقش کارآمد نیست. یکی از الزامات آن است که برنامهها در دو سطح ملی و منطقهای (توسط استانها) تدوین و مراحل اجرایی آن نیز مشخص گردد. شورای تلفیق نیز این دو برنامه را بررسی و درنهایت برنامه نهایی را مطابق با خطمشی توسعه متوازن تدوین نماید که در حال حاضر این فرایند به‌درستی و به‌طور کامل انجام نمیشود.
مشارکت مدیران استانی و منطقهای در برنامهریزی و تصمیمگیری ملی هر بخش، به‌منظور بهرهبرداری مناسب از ظرفیتهای سرزمینی و مزیتهای نسبی هر استان از طریق تمرکززدایی و تناسب اختیارات و مسئولیت‌های مدیران استانی از دیگر مواردی است که در سطح برنامهریزی موردنیاز است.
نظام مدیریت منطقهای
به استناد مجموع یافتههای این پژوهش و پژوهشهای قبلی میتوان گفت اگرچه، برنامهریزی بر مبنای توسعه منطقهای در قالب سندهای مهم استانی و نهادهای برنامهریز استانی تدوین‌شده است لیکن؛ در حد سند باقی‌مانده و کمتر به سطح اجرایی درآمده است. نداشتن متولی خاص و مشخص برای مدیریت و اجرای، پس از تصویب طرحهای منطقهای موجب شده تا نظارت و پیگیری طرحهای عمرانی منطقهای در دستگاههای اجرایی امکانپذیر نباشد. به عبارتی، ضعف سازمان اجرایی مشخص در مدیریت منطقهای یکی از عوامل نهادی است که به ابهام در جایگاه قانونی، مسئولیت و تهیه و نظارت طرحهای توسعهای منطقهای و بالطبع آن مغفول ماندن منطق آمایش سرزمینی انجامیده است. در این وضعیت تشخیص نیازها و اولویتهای واقعی مناطق نیز به‌به سختی و ناقص صورت میگیرد. لذا مدیریت هماهنگ‌کننده و مستقل در راستای اهداف توسعه منطقهای، از سازوکارهایی است که به لحاظ نهادی در پیشبرد اهداف توسعه پایدار منطقهای موردنیاز است.
نظام مدیریت منطقهای در ساختار اجرایی دولت از مواردی است که میتواند به‌عنوان متولی دارای قدرت مستقل و قانونی اهداف توسعه منطقهای را دنبال نماید.
اصلاح نظام بودجهریزی
همانگونه که اشاره‌شده شیوه بودجهریزی در ایران به طریق سنتی است که همین امر، زمینه ارزیابی، پاسخگویی و شفافیت عملکردها در نحوه تخصیص بودجههای دولت را دشوار میکند. بودجهها از کانال روابط غیررسمی و نه خطمشی سیاست‌گذاری کلان توسعه دولت تقسیم‌بندی میشود که همین امکان نفوذ قدرت سیاسی خارج از دولت را به وجود میآورد. بر همین اساس در درجه اول میبایست
نظام بودجهریزی به سمت مبتنی بر عملکرد بخشها و زیرمجموعه‌های دریافت‌کننده بودجهها تغییر کند.
در ثانی اشکالی که در نظام برنامهریزی کشور در سیطره نگاه بخشی وجود دارد موجب شده تا بخش عمده بودجه در کشور به‌واسطه وزارتخانه‌ها توزیع گردد. ازآنجایی‌که دستگاهها با توجه به برنامههای درون بخشی تنظیمات برای توزیع بودجهها در کشور را اعمال میکنند؛ لذا ظرفیت خطمشی دولت دچار انفصال و پاره پارگی میگردد و دولت قادر نخواهد بود منابع را با توجه به‌ضرورت نیاز مناطق مدیریت نماید. لذا در این بخش هم باید اصلاح برای اعمال بودجهریزی مبتنی بر ملاحظات منطقهای و پایدار اعمال شود.
لازم است گزارشهای عملکرد در هر دو سطح از بالا به پایین و از پایین به بالا در نهادهای درون دولت ارائه شود و دفتر هماهنگی نیز این موارد را بررسی تا که منجر به اطلاعات جامع شود. داشتن برنامه مدون قبل از هرسال کاری در سطح وزارتخانه‌ها و نهادهای مربوط از مواردی است که نیاز است بیشتر بدانها پرداخته شود. در تخصیص بودجهها لازم است عملکرد اجرایی سازمانها و نهادهای درون دولت در خصوص نحوه کارایی بودجههای هزینه شده ارزیابی شود و پس‌ازآن به‌تناسب سرفصل اجرایی برنامه یک‌ساله و میان‌مدت و ۵ ساله بودجهها توزیع گردد.
در کنار این موارد میتوان به تغییر در سهم بودجه جاری استانها نیز اشاره داشت. خاصیت انباشتی سرمایه در طول زمان؛ موجب شده تا برخی استانها به لحاظ امکانات و سرمایه فیزیکی و انسانی فاصله زیادی با برخی مناطق فاقد چنین ظرفیتی داشته باشند و در جغرافیای قدرت اقتصادی و سیاسی قرار گیرند. لذا این استانها از پتانسیل و فرصتهای درونی برخوردارند تا بتواند درآمدهای لازم را برای استانشان کسب کند. در این شرایط دولت میتواند سهم بودجه جاری استانهای ضعیف را و کمتر برخوردار را با در نظر داشتن برنامهریزی منطقهای بیشتر کند تا در طول زمان فرصت برای برابری مؤلفه‌های اولیه عدالت اجتماعی و اقتصادی فراهم شود.
اصلاح ساختار اداری
ساختار بوروکراتیک مستقل، توانمند، منسجم و هماهنگ از ضرورتهای ایجاد ظرفیت سازمانی دولت توسعهگرا است. این در حالی است که ساختار اداری دولت در ایران مواجه با چالشهای متعدد است. در درجه اول سازمان برنامهریزی و نظارت راهبردی که تفاوت نوع ساختار درونی آن شاخص تمایز دولتهای توسعهیافته و درحال‌توسعه است.
یکی از مواردی که لازم است در جهت حکمرانی خوب در درون ساختار دولت و به‌ویژه در سطح نظام اداری اعمال شود شفافیت در عمل و پاسخگویی و مهمتر از همه قانونمندی است. به کرارات در بخش علل موردبحث متخصصان اشاره‌شده است که در بخش گزارش عملکرد و نظارت و ارزیابی بدنه دولت بیمارگونه عمل میکند. ارائه گزارش و انتشار عمومی گزارشهای عملکرد به‌صورت چند ماه در سطح سازمانی (اعم از کلان تا خرد) از مواردی است که در سطح نه ساختار اداری بلکه کلیت نهادهای درون و بیرون از ساختار دولت بدان پرداخته شود.
تقویت سازمانهای دولتی، با به کار گرفتن نیروی انسانی شایسته و متکی بر نظام پاداش‌ده‌ی از دیگر مواردی است که به‌طور مستقیم و غیرمستقیم ظرفیت دولت را تحت تأثیر قرار میدهد.[۱]
اجرای رویکرد مشارکتی
تأکید ساختار دولت در ایران بر تصدیگری و اجرای برنامهها بدون در نظر گرفتن سطحی از جلب مشارکت بخش خصوصی و جامعه مدنی از آسیبهایی است که در ساختار دولت وجود دارد. درصورتی‌که دولت با توجه به محدودیتهای منابع در بخشهایی چون نیروی انسانی و سرمایهای، میبایست ظرفیت درونی را برای بسیج منابع، مدیریت منابع و تعیین خطمشیها در مسیر توسعه صرف نماید. همانگونه که در مصاحبهها با کارشناسان و مدیران سازمان برنامه مشهود بوده است سازمان برنامه به‌عنوان متولی برنامهریز از این لحاظ با مشکلات بیشماری مواجه است. ازآنجایی‌که حکمرانی با کمترین جلب مشارکت بخش خصوصی و جامعه مدنی است لذا بستر تعامل نخبگان، سازمانها و در کل کلیت ساختار دولت با بخش بیرون از دولت فراهم نیست این در تعارض با دولت با ظرفیت توسعهگرا است.
نظام تصمیمگیری و اجرایی در ایران متمرکز است که در آن کمتر به ارتباطگیری با جامعه و بخش خصوصی توجه میشود. صاحب‌نظران بخشی از این امر را نتیجه اتکای دولت به درآمد نفت میدانند که به‌موجب آن نفوذ در جامعه و استحصال منابع به‌واسطه تعامل با بخش خصوصی و بازار مهم شمرده نشده است. این امر موجب شده تا بخش خصوصی سیاستهای سرمایهگذاری را متناسب با منافع خود و نه سیاست کلی توسعه تنظیم نماید. زمانی ساختار دولت میتواند سیاست‌گذاری‌های توسعه را موفق به‌پیش ببرد که قادر باشد سرمایهگذاران را تشویق به سرمایهگذاری در مناطق کمتر برخوردار کند تا درنتیجه آن تغییر در قطبهای سرمایه رخ دهد؛ بنابراین:
توجه به رویکرد مشارکتی از نظام تصمیمسازی تا اجرا و پس‌ازآن، با دخیل کردن کنشگران سطح استانی و بخش خصوصی از سازوکارهای موردنیاز در ساختار دولت برای افزایش توان دولت در داشتن ظرفیتهای توسعه موفق است.
تمرکززدایی و رفتن به‌سوی بهرهگیری از توانهای محلی و منطقهای در فرایند تدوین و اجرای سیاستها و برنامههای توسعه مناطق امری است که میبایست در شاکله دولت اعمال شود.
سرمایهگذاری
متأسفانه در ایران دولت مجری و نه هدایتگر برنامهها است. بخش خصوصی در سرمایهگذاری طرحهای تولیدی جایگاهی در برنامههای توسعه کشور ندارد زیرا سرمایهگذاریها و ارزش‌افزوده طرحهای این بخش صرفاً به‌عنوان باقی‌مانده در پیشبینی برنامههای توسعه به‌حساب آمده است. مکانیابی سرمایهگذاری، تولید و اشتغال بخش خصوصی در پهنه سرزمین ایران، به‌جای تبعیت از برنامههای توسعه پنج‌ساله کشور یا استان تابع انتخابهای مکانیابی کارآفرینان و سرمایهگذاران بخش خصوصی است.
بخش عمدهای از سرمایه در چند استانی انباشته‌شده که به لحاظ مقیاس و منابع شاید بسیار کوچکتر از سایر مناطق هستند. سیاستهای تشویقی دولت میتواند مؤثر واقع شود. معافیت حقوق و عوارض دولتی برای سرمایهگذاری در استانهای کمتر برخوردار از مواردی است که میتواند به این مهم کمک نماید. تضمین مالکیت، امنیت، ایجاد فضای رقابتی از مواردی است که در استانهای کمتر توسعهیافته میتواند موردتوجه بیشتر دولت قرار گیرد.
یکی از الزاماتی که بیش از هر چیز باید دولت به‌عنوان مجری برنامههای توسعه بدان توجه کند سرمایهگذاری در بخشهای زیربنایی است. چراکه ضعف در این مورد بر روند جذب سرمایه و بالطبع آن رشد و پویایی اقتصادی و اجتماعی تأثیر منفی برجای گذاشته است.
سیاستهای جمعیتی
کشور مواجه با بینظمی در تراکم و تمرکز جمعیت است. بیشترین جمعیت کشور در تهران با ۲۱/۱۶ درصد است و بافاصله بیش از دو برابر خراسان رضوی با ۹۸/۷ درصد و پس‌ازآن اصفهان، فارس و خوزستان قرار دارند. این در حالی است که ۱۴ استان کشور جمعیتی پایینتر از ۲ درصداند.
نابرابری در امکانات از انحای مختلف موجب شده تا مهاجرت و تمرکز جمعیت در چند استان کشور بیش‌ازپیش رخ دهد که در طول زمان هم امکان بازتولید یافته است. تراکم بیش‌ازپیش جمعیتی در برخی شهرها موجب پدید آمدن پدیده نخست شهری شده که درنهایت پیامدهای منفی برای هم این مناطق و سایر مناطقی که ظرفیتهای جذب جمعیت در آنها کمتر دیده میشود به همراه داشته است. فشار منابع طبیعی و آلودگی محیط‌زیست در کلان‌شهرها یکی از مخاطراتی که در حال حاضر کلان‌شهرهایی چون تهران، مشهد، اصفهان و بقیه با آن مواجه هستند. از سوی دیگر منابع و ظرفیتهای بخش وسیعی از ایران نا دید گرفته‌شده است و مواجه با خالی شدن این مناطق هستیم.
دولت به‌عنوان مهمترین قدرت تنظیمکنندگی در عرصه سرزمینی باید از ظرفیت اجرایی، سیاست‌گذاری و توانایی در بسج منابع استفاده کرده و معادلات فعلی که مشمول بازخورد مثبت شده را تغییر دهد. سیاستهای تشویقی، حمایتی و توانمندسازی اجتماع محلی از اولین راهبردهایی است که در ساختار دولت میتواند لحاظ و عملیاتی شود.
بازنگری در نگاه به فرایند توسعه
سیاست‌گذاران توسعه در ایران نگاه اقتصادی به توسعه دارند که همین باعث میشود تا با تعریف پروژههای کلان صنعتی به دنبال حل عدم تعادل در کشور هستند این در حالی است که سرمایهگذاری اگر همراه با ملاحظات اجتماعی و فرهنگی نباشد نمیتواند منجر به بهبود شاخصهای کلی توسعه در مناطق گردد.
توانمندسازی مهارتی نیروی انسانی محلی یکی از پیششرطهایی است که میبایست قبل از هر چیز لحاظ گردد. استانی که به لحاظ سطح آموزشی و بهداشتی در وضعیت ضعیفی است با اجرای هر تعداد پروژه تغییری درروند کاهش نابرابری و افزایش ظرفیت توسعه در آن رخ نخواهد داد. لذا یکی از الزامات اولیهای که باید در نزد دولتها مهم جلوه کند فراهم کردن فرصتهای برابر در موضوعات اولیه برای توسعهبخشی است.
ظرفیتسازی حزبی
همانگونه که در مباحث قبلی اشاره‌شده است کنشگران درون نهاد قانون‌گذاری در مبادله قدرت با بوروکراتهای درون ساختار دولت؛ بر ظرفیت خطمشی دولت در چگونگی توزیع منابع و اجرای سیاستهای توسعه اثر میگذارند. نمایندگان در بخش تصمیمگیری درباره چگونگی توزیع منابع بخش بودجه دولتی مداخله کرده و منابع را به سمت منافع خود و نه سیاست‌گذاری کلی توسعه سوق میدهند. درحالی‌که اگر ساختار حزبی در کل کشور همانند احزاب دموکرات و. در کشورهای دیگر وجود داشته باشد، مداخلات نه از زاویه نفع فردی بلکه نفع جمعی و با نظارت صورت میگیرد. در این شرایط مدیریت منابع نیز در راستای حکمرانی خوب انجام میشود و برقراری تعادل در رابطه میان قوه مجریه و قوه قانون‌گذاری ممکن میگردد. ازآنجایی‌که اجرای سیاست‌گذاری مستلزم توافق میان کنشگران درون دولت و نهادهای بیرون دولت است لذا لازم است حلقه اتصالی بین بازیگران خارج از دولت و بازیگران درون دولت بر سر سیاستهای توسعه کشور به وجود آید که در این میان احزاب دارای این ظرفیت هستند. این امر میتواند در بلندمدت فراهم شود.
منابع
اشتیاقی، معصومه (۱۳۹۳) شکاف توسعه مرکز و پیرامون در ایران، مرکز بررسی استراتژیک ریاست جمهوری. منتشرنشده.
توکلی نیا، جمیله، شالی، محمد (۱۳۹۱) «نابرابری منطقهای در ایران»، فصلنامه آمایش محیط، شماره ۱۸، ص. ۱-۱۵.
جمالی، فیروز، پورمحمدی، محمدرضا، قنبری، ابوالفضل (۱۳۸۸) «تحلیلی بر روند نابرابری در نقاط شهری استانهای ایران (۱۳۸۵-۱۳۶۵)»، فصلنامه تحقیقات جغرافیایی، شماره ۹۵، شماره مقاله:۷۷۰، ص.۱- ۲۸.
عربشاهی، زهرا، جباری، حبیب (۱۳۹۴) تحلیل فضایی ناموزونی توسعه در ایران، ضمیمه اقتصادی روزنامه شرق، ص. ۴۳-۴۷.
قنبری، ابوالفضل (۱۳۹۳) تحلیلی بر نابرابریهای ناحیهای در ایران، پژوهشکده مطالعات راهبردی.
نوبخت، محمدباقر (۱۳۹۲) مدلی برای اصلاح ساختار نظام بودجهریزی کشور، نشریه خبری- تحلیلی برنامه، شماره ۴۷۳، مهرماه، ص. ۲-۱۱.
استفاده از مطالب با ذکر منبع آزاد است.
متون سیاستی منتشرشده در شمس، بیانگر دیدگاه نویسندگان بوده و لزوماً نظر این شبکه نیست.
جدول۱: سطوح توسعه استانهای کشور بر اساس شاخص تلفیقی توسعه سالهای ۱۳۶۵، ۷۵، ۸۵ و ۹۰
| ۱۳۶۵ | ۱۳۷۵ | ۱۳۸۵ | ۱۳۹۰ | ||||
| نام استانها | میزان برخورداری | نام استانها | میزان برخورداری | نام استانها | میزان برخورداری | نام استان | میزان برخورداری |
| سمنان، تهران | توسعه یافته | تهران، سمنان | توسعه یافته | تهران، سمنان، یزد، مازندران، زنجان، کهکیلویه و بویراحمد. | توسعه یافته | تهران، اصفهان، خراسان رضوی، فارس.
|
توسعه یافته |
| کهکیلویه و بویراحمد، یزد، کرمان، مازندران، گیلان، مرکزی، اصفهان، خراسان، فارس، چهارمحال و بختیاری، هرمزگان. | نیمه توسعه یافته | یزد، گیلان، بوشهر، مازندران، کهکیلویه و بویراحمد، مرکزی، اصفهان، قم، چهارمحال و بختیاری، هرمزگان، خراسان، کرمان، ایلام، آذربایجان شرقی، همدان، فارس، زنجان. | نیمه
توسعهیافته |
چهارمحال و بختیاری، خراسان جنوبی، فارس، گیلان،اصفهان، مرکزی، کرمان، خراسان رضوی، گلستان، بوشهر، ایلام، قزوین، آذربایجان شرقی، همدان، خراسان شمالی، هرمزگان، خوزستان. | نیمهتوسعه یافته | آذربایجان شرقی، خوزستان، البرز، بوشهر، قزوین،مازندران، هرمزگان،گلستان، گیلان، اردبیل مرکزی، همدان، یزد، قم، کرمانشاه، سمنان، کهکیلویه و بویراحمد، لرستان، چهارمحال و بختیاری، زنجان، کرمان، آذربایجان غربی.
|
نیمه توسعهیافته |
| بوشهر، آذربایجان شرقی، زنجان، همدان، آذربایجان غربی، خوزستان، ایلام، کرمانشاه، سیستان و بلوچستان، لرستان، کردستان. | محروم | اردبیل، لرستان، کرمانشاه، خوزستان، کردستان، آذربایجان غربی، سیستان و بلوچستان. | محروم | قم، اردبیل، لرستان، کرمانشاه، کردستان، آذربایجان غربی، سیستان و بلوچستان. | محروم | خراسان شمالی، ایلام، کردستان، خراسان جنوبی، سیستان و بلوچستان. | محروم |
[۱]– نگارنده بر اساس مصاحبه با مدیران باسابقه سازمان برنامهریزی و مجلس بر این امر تأکید دارد که یکی از دغدغهها در ساختار اداری ضعف نظام شایسته‌سالاری است که بنا به اظهار مصاحبه شدههای این پژوهش موجب ناکارآمدی عملکردها شده و میشود؛ و تا زمانی که دولت از عناصر کارآمد برخوردار نباشد کارایی سیستم نمیتواند محقق شود.