فرآیند آمایش سرزمین؛ از سیاسگذاری تا اجرا
رضا ابراهیمی
کارشناسی ارشد مهندسی سیستم‌های اقتصادی- اجتماعی رییس گروه آمایش و برنامه ریزی وزارت نیرو
آمایش سرزمین به تعبیری برنامه‌ریزی برای توزیع بهتر جمعیت، امکانات و فعالیت‌های مختلف به‌منظور افزایش رفاه و آسایش مردم و هماهنگی بخش‌های مختلف جامعه است. این موضوع از زمانی‌که انسان متوجه شد سرزمین یک منبع محدود برای کلیه فعالیت‌های تولیدی و اجتماعی نوع بشر است، اهمیت ویژه‌ای پیدا کرد. در حقیقت این زمین است که جمعیت بر روی آن پراکنده می‌شود، کشاورزی جان می‌گیرد، صنعت ایجاد می‌شود و تمامی کنش‌ها و واکنش‌های زیستی و اجتماعی روی آن شکل می‌گیرند. بنابراین، ایجاد تعادل منطقی بین سه عنصر انسان، فضا و فعالیت‌ها، امری اجتناب‌ناپذیر می‌شود. در کشور ما برنامه‌ریزی برای آمایش سرزمین قدمتی نزدیک به ۵۰ سال دارد و در مهروموم‌های بعد از انقلاب نیز از شروع برنامه پنج‌ساله سوم توسعه تاکنون، در تمامی برنامه‌ها این موضوع به‌طور مفصل مورد تأکید قرارگرفته است. بااین‌حال، مشاهده وضعیت موجود حکایت از ناکافی بودن تلاش‌های انجام‌شده در این زمینه دارد.
فصل ششم از برنامه سوم توسعه (۱۳۷۹-۱۳۸۳) به موضوع آمایش سرزمین و توازن منطقه‌ای اختصاص یافته بود. مواد ۷۰ الی ۸۰ این برنامه در نهایت منجر به تشکیل شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان، تشکیل خزانه معین استان و ایجاد سازوکار تنظیم بودجه استان و تحقق و تخصیص اعتبارات استانی شد. فصل ششم از قانون برنامه پنج‌ساله چهارم توسعه (۱۳۸۴-۱۳۸۸) نیز از ماده ۷۲ تا ۸۳ به این موضوع مربوط می‌شود. به‌طورکلی در این برنامه به اجرای سند ملی آمایش سرزمین، تنظیم برنامه طرح جامع تقسیمات کشوری، قرار دادن اسناد ملی آمایش سرزمین و کالبدی ملی به‌عنوان مرجع اصلی هماهنگی‌های بین بخشی، بین منطقه‌ای و بخشی ـ منطقه‌ای، اجرای راهبردها و اولویت‌های آمایشی، تدوین برنامه‌های ویژه (فرابخشی)، منطقه‌بندی کشور از دیدگاه آمایش سرزمین و بودجه‌ریزی سالانه استان‌ها براساس سند ملی توسعه استان تأکید شده است. به همین ترتیب فصل ششم از قانون برنامه پنجم توسعه (۱۳۹۰ـ۱۳۹۴) هم به امر توسعه مناطق، استان‌ها، آمایش سرزمین، محیط‌زیست و توسعه روستایی پرداخته است. رئوس تکالیف آمایش سرزمین در قوانین برنامه‌های سوم، چهارم و پنجم توسعه در پیوست ۱ مشخص شده است.
علاوه بر اختصاص فصلی از برنامه‌های سوم، چهارم و پنجم توسعه به موضوع آمایش سرزمین، اسناد بالادستی همچون سند ضوابط ملی آمایش سرزمین، سیاست‌های کلی نظام در بخش آمایش سرزمین، نظـریه پایه توسعه استـان‌ها و راهبردهای بلندمدت توسعه بخشی از منظر آمایش سرزمین، ازجمله مواردی هستند که تاکنون در زمینه آمایش سرزمین تصویب و ابلاغ شده‌اند. پرداختن به این اسناد و بررسی نحوه ارتباط بین آن‌ها و جایگاهی که در نظام برنامه‌ریزی و مدیریت کشور دارند هدف نوشتار حاضر نیست و با این حال، چنین به نظر می‌رسد که در سیاستگذاری و تدوین این برنامه‌ها کوشش فراوانی به عمل آمده است. سؤالی که در این زمینه به ذهن متبادر می‌شود این است که استراتژی‌ها و برنامه‌های تدوین‌شده در مورد آمایش سرزمین تاکنون چقدر موفق بوده‌اند؟ بدیهی است که برای پاسخ به این سؤال باید مطالعات دقیقی صورت گرفته و گزارش‌های مفصلی تهیه شوند. با این وصف می‌توان با مراجعه به برخی از آمار و ارقام، تا حدودی اثربخشی سیاست‌گذاری‌های انجام‌شده را محک زد.
در ضوابط ملی آمایش سرزمین (مصوب سال ۱۳۸۳) بر کاهش تمرکز و تراکم جمعیت و فعالیت در مناطق پرتراکم کشور، به‌ویژه تهران و اصفهان تأکید شده است. این در حالی است که تمرکز سیاسی در تهران منجر به تمرکز اقتصادی و در نتیجه تمرکز جمعیتی شده است. تقریباً همه دانشگاه‌ها و مراکز پژوهشی و علمی مهم، فعالیت‌ها و قطب‌های صنعتی و بازرگانی، مراکز اداری، بانک‌ها و مؤسسات اعتباری، فروشگاه‌های بزرگ، بازارها و واحدهای تصمیم‌گیری و شرکت‌ها، در تهران مستقر شده‌اند. از گذشته تا به امروز وجود اندیشه تمرکزگرایانه باعث شده است که طراحان شبکه راهه‌ای زمینی، ریلی و هوایی ساختاری را طراحی و اجرا کنند که همه راه‌ها به‌صورت ستاره‌ای به تهران منتهی شوند. این موضوع باعث افزایش تراکم جمعیت در تهران برخلاف ضوابط ملی آمایش سرزمین شده است. در پیوست ۲ تراکم نسبی جمعیت به تفکیک استان در سال‌های ۱۳۸۵ و ۱۳۹۰ ترسیم شده است. ملاحظه می‌شود که بالاترین تراکم جمعیت در استان‌های تهران و البرز مشاهده می‌شود و طی سال‌های ۸۵ الی ۹۰، در استان تهران تراکم نسبی جمعیت از ۸۲۹ به ۸۹۰ نفر و در استان البرز این تراکم از ۴۰۶ به ۴۷۱ نفر در کیلومترمربع رسیده است. هم‌چنین، در ضوابط ملی آمایش سرزمین بر تقویت مراکز جمعیتی محور شرق، جنوب و مناطق کم‌جمعیت مرکزی تأکید شده که با مراجعه به پیوست ۲ ملاحظه می‌شود که در مناطق مذکور تراکم نسبی جمعیت تغییر چندانی نداشته است.
در حال حاضر، مسائل زیست‌محیطی متعددی گریبان‌گیر کشور شده و هزینه‌های بسیاری را به جامعه تحمیل کرده است. مثال مشهود آن خشک‌شدن دریاچه ارومیه می‌باشد. وضعیت دریاچه ارومیه در ۲۴ خرداد سال آبی ۹۳-۹۲ نسبت به سال قبل و میانگین درازمدت در پیوست ۳ نشان داده شده است. ملاحظه می‌شود متوسط تراز سطح آب در بلندمدت تقریباً ۲۰/۱۲۷۵ متر بوده که در سال آبی ۹۳-۹۲ این رقم با ۶۲/۴ متر کاهش، به ۵۸/۱۲۷۰ متر رسیده است. تراز سطح آب این دریاچه در سال آبی جاری نسبت به سال قبل تقریباً ۴۰ سانتی‌متر کاهش پیدا کرده است. در بلندمدت متوسط وسعت دریاچه ارومیه تقریباً ۷۴/۵۰۹۴ کیلومترمربع بوده که در سال آبی ۹۳-۹۲ به ۲۰/۳۳۶۸ کیلومترمربع رسیده و بدین ترتیب از وسعت آن ۵۴/۱۷۲۶ کیلومترمربع کاسته شده است. وسعت دریاچه ارومیه در سال جاری آبی نسبت به سال قبل ۲۳/۱۴۶ کیلومترمربع کاهش پیداکرده است. در بلندمدت به‌طور متوسط ۵۹/۳۰ میلیارد مترمکعب آب در دریاچه ارومیه وجود داشته که این رقم با ۹۱/۱۸ میلیارد مترمکعب کاهش به رقم ۶۸/۱۱ رسیده است. حجم آب در سال جاری آبی نسبت به سال قبل ۲۵/۱ میلیارد مترمکعب کاهش پیداکرده است. هرچند خشک شدن دریاچه ارومیه تا حدودی به کاهش نزولات جوی و افزایش دما مربوط می‌شود اما نقش عوامل انسانی نیز در این فاجعه زیست‌محیطی بسیار پررنگ است. تغییر کاربری اراضی و توسعه اراضی کشاورزی و تغییر الگوی کشت به سمت کاشت گیاهان پرمصرف، سدسازی‌های فراوان و از بین رفتن تعادل آب در حوضه آبریز دریاچه ارومیه، استفاده بی‌رویه و برداشت‌های غیرمجاز آب از منابع زیرزمینی و احداث پل میان‌گذر دریاچه ارومیه، همه از عواملی هستند که به خشک شدن دریاچه ارومیه دامن زده‌اند.
نکته قابل‌توجه در وقوع چنین پدیده‌هایی این است که به نظر می‌رسد برنامه‌ریزی‌های بخشی متناسب با آمایش سرزمین نبوده‌اند. به عبارتی، اجرای طرح‌ها و پروژه‌های متناقض با اهداف و سیاست‌های کلی آمایش سرزمین، یکی از علل عمده نتیجه‌بخش نبودن برنامه‌های آمایش سرزمین در ایران است. در همین راستا، در سفر اخیر وزیر نیرو به استان آذربایجان غربی، عملیات احداث سدهای نازلو، سیمینه و باراندوز متوقف شد. نمونه دیگر، نیروگاه شهید مفتح همدان است. این نیروگاه یکی از عوامل مهم و تأثیرگذار در افزایش خشک‌سالی در استان همدان است. نیروگاه مذکور از نوع بخاری با برج خنک‌کننده‌تر و سوخت گاز طبیعی و مازوت بوده و دارای ۴ واحد ۲۵۰ مگاواتی است. با توجه به خشک‌سالی‌های اتفاق افتاده در سال‌های اخیر، برداشت زیاد آب از سفره‌های زیرزمینی منطقه و افت شدید سطح این آب‌ها، هم‌اکنون زمین‌های این منطقه دچار نشست شده‌اند (رجوع شود به پیوست ۴). کاهش سطح آب‌های زیرزمینی در استان همدان نسبت به میانگین بلندمدت سالانه تقریباً ۲۵۴ میلیون مترمکعب برآورد می‌شود که این امر علاوه بر ایجاد مشکل تأمین آب در منطقه، خطراتی را متوجه واحدهای در حال بهره‌برداری نیروگاه کرده است. به دلیل مشکل بی‌آبی، در سالی‌که گذشت فقط از ۳۵ درصد ظرفیت نیروگاه شهید مفتح استفاده شده است.
با این اوصاف چنین به نظر می‌رسد تا زمانی‌که تفکر صرفاً محلی و استانی بر تصمیم‌گیری‌ها سایه افکنده است و توزیع اعتبارات عمرانی دولت را تحت تأثیر قرار می‌دهد، نمی‌توان انتظار داشت برنامه‌های آمایش سرزمین به ثمر بنشینند. این درحالی است که دولت می‌تواند با ایجاد زیربناهای مناسب برای توسعه، افزایش توانایی‌ها و آگاهی‌های عمومی مردم، تثبیت امنیت سیاسی و اقتصادی و ایجاد انگیزه‌های مناسب برای فعالیت اقتصادی موجبات فعالیت‌های بیشتر بخش خصوصی و توسعه درون‌زای مناطق را فراهم آورد. اجرای طرح‌ها و پروژه‌های فاقد توجیه آمایشی منجر به نقض جهت‌گیری‌های آمایش سرزمین شده و موجبات توسعه نامتوازن استان‌ها را فراهم می‌کند. بودجه و برنامه‌ریزی‌های کوتاه‌مدت نباید متأثر از تصمیمات شخصی و سیاسی باشد بلکه باید در چارچوب الزامات آمایش سرزمین صورت گیرند. در این راستا، برای بهبود وضعیت آمایش سرزمین شاید لازم باشد حتی اجرای طرح‌ها و پروژه‌های متعارض با سیاست‌های آمایشی کشور نیز متوقف شوند. برای نجات سرزمین و حفظ منافع ملی، شاید ضرورت داشته باشد در اقدامی فرابخشی و جسورانه، طرح‌ها و پروژه‌هایی که به دلایل سیاسی و بدون لحاظ نظرات کارشناسی وارد پیوست‌های قانون بودجه شده‌اند، غربال شده و از لایحه بودجه سال بعد کنار گذاشته شوند.